一、由級別管轄到事務(wù)管轄的回歸

    （一）法院體系與訴訟途徑管轄權(quán)

    訴訟管轄是司法公正的第一道生命線，訴訟途徑管轄權(quán)是確定級別管轄權(quán)的程序前提。近代之前，西方國家的民事訴訟管轄權(quán)是與司法權(quán)、王權(quán)和主權(quán)等概念同日而語的，司法管轄的范圍劃定了司法權(quán)作用的區(qū)域和統(tǒng)治權(quán)的邊界，王權(quán)的擴張、國家的統(tǒng)一也是以爭奪司法管轄權(quán)為其先兆的。這種爭奪，促使國王法院、教會法院和城市（商人）法院不斷完善各自的訴訟程序，使訴訟程序愈來愈便利、合理、合用且具有可選擇性、正當性。 [1]近代以來，級別管轄承續(xù)了此前自發(fā)形成的事務(wù)管轄的特點，依訴訟事務(wù)的不同而進行管轄分層，并且每一類事務(wù)管轄都有相對特定化的訴訟程序與其相伴隨。這種情況隨著近代的法典編篡而被整體地制度化、合法化?？梢?，西方的訴訟管轄制度是個高度競爭化的、自然形成的、兼容并蓄的產(chǎn)物，能為社會各個階層、不同類型事務(wù)的爭議提供程序利用者所預(yù)期的司法救濟，保障了西方社會司法公正的實現(xiàn)。因此，從本質(zhì)上講，管轄制度并非人為構(gòu)建的結(jié)果，而是自己生長的產(chǎn)物。

    （二）一般管轄權(quán)法院的職能分層

    從國外的立法和理論看，一般管轄權(quán)法院普遍實行三級或四級結(jié)構(gòu)下的職能分層，這是一種金字塔型的程序設(shè)計。“設(shè)計的一般原理是，越靠近塔頂?shù)某绦蛟谥贫ㄕ吆头?wù)于公共目的方面的功能越強，越靠近塔基的程序在直接解決糾紛和服務(wù)于私人目的方面的功能越強。” [2]在美國，聯(lián)邦和州司法系統(tǒng)均為三級結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦地區(qū)法院和州初審法院決定事實問題并保障正確適用法律，聯(lián)邦最高法院和州最高法院決定法律問題并承擔(dān)統(tǒng)一創(chuàng)制判例的職能。而聯(lián)邦上訴法院和州中級上訴法院負責(zé)糾正一審判決的法律錯誤，保障對既存法律適用和解釋的正確性和個案當事人獲得公正判決的權(quán)利。 [3]德國一般管轄權(quán)法院分為四級，即初級法院（AG）洲法院（LG）洲高級法院（OLG）和聯(lián)邦最高法院（BGH），負責(zé)一審的初級法院和州法院側(cè)重于調(diào)查事實和全面審理以解決個案糾紛；負責(zé)二審的州法院和州高級法院，以全面審查或重新審查的方式保障正確認定事實并在此基礎(chǔ)上正確適用法律；作為“法律審”的聯(lián)邦最高法院負責(zé)統(tǒng)一法律解釋和通過創(chuàng)制先例發(fā)展法律的職能。 [4]

    可見，各國一般以初審、上訴和終審的審級職能為中心，圍繞著事實與法律、私人目的與公共目的之關(guān)系協(xié)調(diào)，對一般管轄權(quán)法院進行了明確的職能劃分，確保民事訴訟實現(xiàn)解決糾紛和維護法律秩序的制度目標。職能分層是一種最優(yōu)的制度配置，它的意義在于能夠整合現(xiàn)有的司法資源使上下級法院形成專業(yè)化的分工，有利于法官的職業(yè)化，這是其一；其二，職能分層與司法的金字塔結(jié)構(gòu)是完全契合的，能夠兼顧私權(quán)保護與法律統(tǒng)一適用的雙重目的。

    目前我國四級法院系統(tǒng)在級別管轄權(quán)上，每一級法院都可以受理一審案件，即使高級法院和最高法院也不例外；在功能設(shè)置上，自中級法院開始，每一級法院都可以作為終審法院。這種司法體制忽略了事實問題與法律問題、私人利益與公共利益、個案解決與統(tǒng)一法律規(guī)則之間的差異對上下級法院職能分層的要求。制度設(shè)置上的疊床架屋容易帶來法院職能混淆、功能不清的弊端，也使得中級法院和高級法院的法官同時兼理初審和上訴審雙重任務(wù)，往往造成法官角色沖突，因為職能多元化實際上對法官提出了更高的卻非妥當?shù)囊?，不妥之處在于它既不合法理，也難以實現(xiàn)。為此，不少中級法院和高級法院開始探索在身兼初審和上訴審雙重職能的背景下，構(gòu)建符合審判規(guī)律的法院管理體制。

    （三）實現(xiàn)級別管轄到事務(wù)管轄的回歸

    事務(wù)管轄（德語sachliche Zustandigketeit，英語subject Mat-ter jurisction）有廣義和狹義之分，狹義上指在一般管轄權(quán)法院中，哪個法院作為一審法院對訴訟作出裁判。事務(wù)管轄解決的是同一裁判權(quán)范圍內(nèi)初審法院的分工問題。廣義上的事務(wù)管轄則還包括一般管轄權(quán)法院與限定管轄權(quán)法院之間關(guān)系的管轄權(quán)問題，是指憲法和法律授予一個法院受理某種爭訟的權(quán)力，涉及法院本身的性質(zhì)問題，與個人權(quán)利無關(guān)。以美國為例，聯(lián)邦和州法院的事務(wù)管轄應(yīng)參照聯(lián)邦和州的成文法去解決。在每個州，設(shè)立該法院的成文法劃定了州法院的事務(wù)管轄界限，而劃分的標準為案件的性質(zhì)或爭議標的金額。聯(lián)邦法院為一般管轄權(quán)法院，對聯(lián)邦法項下的案件即聯(lián)邦問題（federal question jurisdiction）以及對當事人分屬不同主權(quán)實體即州籍（diversity of citizenship jusdietion）的案件行使管轄權(quán)。 [5]

    大陸法系國家通常在狹義上使用事務(wù)管轄這一概念。在德國，民事案件的事務(wù)管轄規(guī)定在《法院組織法》第23條、第23a條和第71條中，僅在初級法院和州法院之間分派事務(wù)管轄權(quán)。初級法院和州法院管轄權(quán)的分界線取決于：如果糾紛不涉及爭議的金額，依照《法院組織法》第23條第2項、第23a條或第71條第2款被分派給某個法院；否則，則必須考慮爭議金額的大小。其中，爭議金額至5000歐元（含5000歐元）的案件由初級法院管轄，爭議金額更高的糾紛由州法院管轄（《法院組織法》第23條第1款）。在日本，事務(wù)管轄主要是在簡易法院和地方法院之間劃分一審審判權(quán)的歸屬，劃分標準是：爭議金額90萬日元以下的案件，由簡易法院管轄；超過其數(shù)額的，由地方法院管轄，但對于90萬日元以下的不動產(chǎn)訴訟案件，地方法院與簡易法院同時享有管轄權(quán)。 [6]法國民事訴訟中的事務(wù)管轄，不僅區(qū)分了作為一般管轄權(quán)法院的大審法院和小審法院處理初審案件的分工，還劃定了商事法院、勞動法院、社會法院等限定管轄權(quán)法院的事務(wù)管轄權(quán)限，因此可以說采用了廣義上的事務(wù)管轄概念。具體而言，大審法院主要審理合同案件、家事案件、民事責(zé)任案件、物權(quán)關(guān)系案件、身份關(guān)系案件、勞動案件等，其中離婚案件、不動產(chǎn)拍賣案件、知識產(chǎn)權(quán)案件專屬于大審法院管轄，小審法院只受理3萬法郎以下的民事案件。商人之間的商事行為糾紛和商人破產(chǎn)案件由商事法院管轄，勞動契約糾紛的管轄權(quán)屬于勞動法院，有關(guān)社會福利案件的管轄權(quán)則由社會法院行使。

    由于西方各國奉行了職能分層的理念，因此事務(wù)管轄權(quán)往往是在兩個一般管轄權(quán)法院之間進行劃分，或者在一般管轄權(quán)法院與少數(shù)專門法院之間進行劃分，而且劃分標準主要是案件性質(zhì)和爭議金額。這使得初審法院成為實際上的專業(yè)法院，初審法官也逐步成長為處理初審案件的行家里手。優(yōu)秀的初審法官經(jīng)過遴選程序可以進人上訴法院成為上訴審法官，甚至最終人選最高法院的大法官。這個過程符合法律職業(yè)的特點和發(fā)展規(guī)律，故被西方各國所廣泛采用。

    我國規(guī)定四級人民法院均可以行使初審管轄權(quán)，固然在一定程度上可以彌補法官遴選機制中的某些缺漏（明顯的現(xiàn)象是不少上訴審法官缺乏初審法官的歷練），但其弊端是非常顯著的。筆者認為，從長遠來看，重構(gòu)我國的級別管轄制度時，應(yīng)兼顧各級法院職能分工和負擔(dān)均衡原則，限制初審法院的范圍，由基層法院和中級法院分享事務(wù)管轄權(quán)，原則上排除高級法院和最高法院的初審管轄權(quán)，實現(xiàn)從級別管轄到事務(wù)管轄的回歸。一方面，在我國的法院體系中，高級法院系省級地方政府中最高級別的地方法院，在兩審終審制度下往往肩負終審法院的使命，在本地方轄區(qū)范圍內(nèi)實施統(tǒng)一法律適用的職責(zé)，考慮到我國各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡狀況以及民族自治地方法律適用的特殊性，高級法院完成這一使命就具有更大的社會價值。高級法院還負有指導(dǎo)和監(jiān)督本轄區(qū)下級法院工作的職責(zé)，如果陷入對初審案件的事實問題和法律問題的全面、繁重的審理工作中，就難以發(fā)揮總結(jié)審判經(jīng)驗，指導(dǎo)下級法院工作的職能作用。況且高級法院今后承擔(dān)的審判監(jiān)督任務(wù)將持續(xù)增加，故應(yīng)逐步做到高級法院不審理不具有普遍法律適用意義的初審案件，近期要做到充分注意控制高級法院受理初審民事案件的數(shù)量。另一方面，作為最高司法機關(guān)的最高法院的根本職能是發(fā)揮統(tǒng)一全國法律和指導(dǎo)全國司法工作的職能作用，這要求最高法院把上訴審查的重心放在具有普遍重要性的案件上，集中精力解決“法律問題”，也可以依據(jù)《法院組織法》第33條所賦予最高法院的司法解釋職能，對于在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高法院審判委員會統(tǒng)一進行解釋；作為再審法院，最高法院還承擔(dān)審判監(jiān)督職能，受理當事人對包括最高法院在內(nèi)的全國各級法院作出的生效判決的復(fù)審請求。 [7]基于此，筆者認為，將級別管轄改造為事務(wù)管轄，并且把事務(wù)管轄權(quán)原則上劃歸基層法院和中級法院，是我國合理的制度選擇之道。

    基于公共利益或司法政策的考慮，對事務(wù)管轄權(quán)的分派還可設(shè)置少數(shù)例外情形，基層法院和中級法院之外的其他法院在特定條件下可以分享。目前來看，對基于實質(zhì)平等原則、司法聯(lián)邦主義和慎重挑戰(zhàn)司法終局性的再審程序而引起的初審管轄權(quán)的分配，必要時可以由高級法院和最高法院行使事務(wù)管轄權(quán)。具體有以下四種類型。其一，有的民事案件主體間存在事實上的不平等或不平衡，糾紛發(fā)生地法院審理壓力大，不利于公正司法。例如，根據(jù)法律面前人人平等的憲法原則，當事人的身份、地位和行政級別不應(yīng)作為劃分級別管轄的標準，但中國的國情決定了當事人的身份、地位和行政級別對案件影響不可小視，由此對于類似青海省等地所做的“副省級以上干部的離婚案件”由中級法院管轄的規(guī)定就不能簡單地以違反憲法平等原則來予以否定，相反，從程序保障的實體性理由看，這種規(guī)定真正踐行了憲法原則。其二，為了克服司法地方保護主義，對于當事人雙方跨地區(qū)的民事案件的管轄權(quán)的分派，應(yīng)借鑒美國法上的司法聯(lián)邦主義的事務(wù)管轄原理，規(guī)定當事人跨區(qū)域的民事案件應(yīng)當確定由級別較高的法院作初審法院；其三，再審案件的管轄應(yīng)當實行提級管轄，提高審判監(jiān)督的實效性和糾錯功能，提升推翻有既判力的判決的審慎性和權(quán)威性，以維護司法終局性。當事人申請再審的案件，由作出發(fā)生法律效力的判決、裁定的上一級人民法院管轄。上一級人民法院決定再審后，可以將案件指令作出發(fā)生法律效力的判決、裁定的人民法院審理，也可以指令其他同級人民法院審理。四是級別管轄權(quán)異議程序的管轄也實行提級管轄，由將受訴法院的上級人民法院行使級別管轄權(quán)異議程序的初審管轄權(quán)。

    二、級別管轄的確定標準之重構(gòu)

    我國民訴法確定級別管轄采用的是“三結(jié)合”標準，即以案件的性質(zhì)、繁簡程度和影響范圍作為確定級別管轄的標準。雖然該標準比較周全、富有相當大的彈性，有其合理之處，但弊端是缺乏確定性和穩(wěn)定性，在實踐中容易流于形式。‘例如繁簡程度的判斷，須等到法院受理案件后才能確定，在當事人起訴至法院受理案件之前法院不可能了解案件的繁簡問題。故級別管轄是判斷案件繁簡程度的程序前提，而不是相反。案件的影響范圍同樣不易確定，“在本轄區(qū)有重大影響”往往缺乏量化標準，只能靠主觀判斷，使具體案件的管轄權(quán)在很大程度上交給法院自由裁量，造成了審判實務(wù)中管轄的不確定性和  一些法院違反或規(guī)避級別管轄的規(guī)定受理訴訟。

    案件的性質(zhì)標準在確定級別管轄方面能夠發(fā)揮一定作用。如專業(yè)性強的專利案件、海事、海商案件不同于一般案件，重大涉外案件不同于一般涉外案件，這些性質(zhì)特殊的案件應(yīng)當由較高級別的法院管轄。如果將案件的性質(zhì)標準限定于規(guī)范重大涉外案件和專利案件、海事、海商案件的級別管轄上，適用范圍無疑偏于狹窄，使案件的性質(zhì)標準在確定級別管轄方面居于無足輕重的地位。

    鑒于“三結(jié)合標準”面臨的窘境，理論界和司法界于1990年代初期即開始探索“訴訟標的金額”標準。最高法院1992年《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第3條規(guī)定各高院可以“從本地實際情況出發(fā)，根據(jù)案情繁簡、訴訟標的金額大小、在當?shù)氐挠绊懙惹闆r，對本轄區(qū)內(nèi)一審案件的級別管轄提出意見，報最高人民法院批準。”據(jù)此，各高級法院紛紛將爭議標的額作為確定級別管轄的主要標準甚至惟一標準。一些學(xué)者也提出了“以爭議標的額作為劃分級別管轄的標準或主導(dǎo)性標準”的主張。 [8]由于法院對財產(chǎn)案件按爭議金額收取訴訟費用，直接刺激了某些案件“有利可圖”，法院基于追求自身經(jīng)濟利益的需要而對那些爭議標的額巨大的案件爭搶管轄的現(xiàn)象愈演愈烈，于是，出現(xiàn)了反對按爭議金額收取訴訟費用的觀點 [9]，以及出于防范法院利益驅(qū)動的考慮而反對以爭議標的額作為劃分級別管轄的標準的論調(diào)。因此，財產(chǎn)案件的級別管轄是否采納爭議標的額標準，成為民訴法修改過程中論爭的焦點之一。

    筆者認為，民訴法關(guān)于級別管轄標準的規(guī)定，總體上講是可行的、成功的，當然也存在一些不足之處。在重構(gòu)級別管轄標準時，筆者提出以下主張。

    （一）財產(chǎn)案件級別管轄的標準仍以爭議金額為準

    民事案件有財產(chǎn)與非財產(chǎn)案件、訴訟與非訴訟案件之分。其中，非財產(chǎn)案件（如婚姻家庭）和非訴訟事務(wù)由基層法院管轄，特殊的如破產(chǎn)或強制清算案件由中級法院管轄，財產(chǎn)性訴訟案件則根據(jù)訴訟標的額大小確定基層與中級法院之間的分工。以訴訟標的額作為確定財產(chǎn)案件級別管轄的標準，其弊端在于，標的額大的案件未必提出的是重大、復(fù)雜、困難或新型的法律問題，因此在過去的四級人民法院均行使初審管轄權(quán)的背景下遭到各方的話難，是不無道理的。但是，當我們把級別管轄改造成為事務(wù)管轄，并且由基層法院和中級法院分享事務(wù)管轄權(quán)后，再來思考爭議金額標準，會得出不同的結(jié)論。

    筆者認為，將級別管轄的標準類型化、確定化，對于財產(chǎn)案件依訴訟標的額大小確定基層與中級法院之間的分工，是現(xiàn)有條件下較優(yōu)的選擇。因為第一，財產(chǎn)案件級別管轄的確定，必須有形式化的、易于識別和適用的、可操作的外在標準。否則，法院無從行使審判權(quán)，當事人無從實現(xiàn)其裁判請求權(quán)。目前的“三結(jié)合標準”中，惟有案件性質(zhì)標準符合要求，但適用面窄，不具有普適性。而訴訟標的額標準易于為立案人員識別和把握，形式上也比較確定，當事人在提出管轄權(quán)異議時也有針對性。第二，訴訟標的額標準與法院的利益驅(qū)動沒有必然聯(lián)系。民事訴訟是利益沖突的當事人之間的對抗，法院作為解決紛爭的中立者，以公正司法為唯一職責(zé)，本沒有自身的特殊利益可言（如有則適用回避制度），但由于體制上的原因，法院人、財、物由地方管理，以及法院經(jīng)費保障的不足等因素，導(dǎo)致法院與處理的案件之間形成了千絲萬縷的聯(lián)系，切斷這種聯(lián)系必須從體制改革和經(jīng)費保障人手才能解決利益驅(qū)動問題。利益驅(qū)動是體制問題，是內(nèi)生的，訴訟標的額標準是外在的，取消訴訟標的額標準不僅取消不了利益驅(qū)動問題，相反，其他的彈性標準將加劇法院的利益驅(qū)動。因為，在案件影響范圍等彈性標準下，法院對于管轄問題獲得了更大的自由裁量權(quán)，在利益驅(qū)動下，法院會把有肉的案件留下，把難啃的骨頭案扔給下級法院或其他法院。所以，彈性標準無助于問題的解決，反而會帶來新問題。第三，以訴訟標的額作為確定財產(chǎn)案件級別管轄的標準，是各國民事訴訟法的通例。德國、日本、法國等國家均以爭議標的金額作為初審法院事務(wù)管轄分工的標準。我國審判實踐在民訴法之外也普遍采用了爭議標的金額標準。

    有疑問的是，在確定基層與中級法院之間的分工時，是否要在民訴法上規(guī)定通行于全國的統(tǒng)一的訴訟標的額標準？司法實踐中，各地高級人民法院都依據(jù)訴訟標的額對本轄區(qū)內(nèi)各級法院管轄的一審民事和經(jīng)濟糾紛案件的范圍作出了細致的規(guī)定，作為法院內(nèi)部的具體操作標準執(zhí)行。最高法院法發(fā)（1999）11號通知又對各高級法院受理第一審民事、經(jīng)濟糾紛案件的爭議金額和每年受案總數(shù)予以限制。該通知符合各地經(jīng)濟發(fā)展水平，但同時也造成了全國各地法院級別管轄數(shù)額的不統(tǒng)一，在被告為外地人時，會因不了解或不清楚受訴法院的級別管轄具體標準而無法對法院級別管轄權(quán)及時提出有效的異議，導(dǎo)致合法的程序利益和實體利益受侵害。因此，一些人提出修訂《民事訴訟法》時要明確各級法院管轄的數(shù)額界限，并且統(tǒng)一全國各地法院級別管轄的數(shù)額標準。 [10]這種主張的確有一定道理。在江偉、孫邦清起草的《中華人民共和國民事訴訟法修改建議稿》第一稿中曾提出以200萬元作為劃分基層與中級法院級別管轄的數(shù)額標準。200萬元對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言偏低，對于經(jīng)濟落后地區(qū)而言偏高。筆者建議：把全國按經(jīng)濟發(fā)展狀況分為兩類地區(qū)，分別設(shè)置兩種數(shù)額標準，在民訴法中作出明文規(guī)定，不失為一種明智的選擇。當然，具體數(shù)額可以在詳細考察目前各地標準的基礎(chǔ)上審慎確定。

    另外，必須建立訴訟請求的分割、增加與爭議金額的核定制度。對于金錢債權(quán)請求權(quán)的案件而言，當事人訴請法院保護的權(quán)利主張會通過訴訟請求的方式明確化、特定化。眾所周知，當事人起訴時主張的爭議標的額與法院經(jīng)過審判程序作出的最終認定之間可能出現(xiàn)不一致甚至大相徑庭的情形，此時就產(chǎn)生了一個問題，即爭議標的額是以起訴時當事人的訴請為依據(jù)還是以法院最終認定為依據(jù)？依據(jù)民事訴訟理論，應(yīng)當根據(jù)當事人起訴時主張的爭議標的額來確定管轄權(quán)，核定爭議標的額的時間基準是起訴時，以便于法院受理案件時審查自己有無管轄權(quán)，以及依據(jù)核定的爭議標的額征收案件受理費。我國現(xiàn)行《民事訴訟法》對爭議標的數(shù)額的計算方法未予明確，對當事人分割訴訟請求、增加訴訟請求等引起爭議標的額變動如何計算沒有規(guī)定。在解決該問題時，應(yīng)遵循管轄恒定原則，將司法解釋的相關(guān)規(guī)定吸收進民事訴訟法，同時作出相應(yīng)的限制性規(guī)定。

    （二）結(jié)合案件類型確定事務(wù)管轄

    改變單純以訴訟標的金額確定級別管轄的標準，將爭議金額與案件類型相結(jié)合確定事務(wù)管轄。對婚姻、家庭、繼承、物業(yè)、人身損害賠償、交通事故、勞動爭議、群體性糾紛類案件，當事人在同一管轄區(qū)域的，為便于在當?shù)丶皶r化解矛盾，原則上不以標的額確定級別管轄，由基層人民法院受理。在適用法律上有普遍意義的新類型案件，應(yīng)適當確定由中級法院作初審法院。

    （三）遵循司法聯(lián)邦主義確定事務(wù)管轄

    司法聯(lián)邦主義，是指在美國民訴法中，不同州的公民之間的民事糾紛案件的管轄權(quán)，依原告和被告具有的不同州籍而產(chǎn)生，這是美國聯(lián)邦法院第二個主要的事務(wù)管轄原因，美國憲法之所以規(guī)定不同州籍的公民之間的超過5萬美元以上爭議金額的民事糾紛歸聯(lián)邦法院審理，理由是制定憲法時為了防止某一州的法院對其他州似的公民的案件作出不公平的裁判。因此，如果被告之中有一人州籍與原告相同，就不產(chǎn)生基于不同州籍的管轄權(quán)；在訴訟主體為法人時，其中一個法人具有原告和被告兩個共同的州籍時，也不產(chǎn)生基于不同州籍的管轄權(quán)。所以，只有在原告、被告的州籍完全不同時才能適用司法聯(lián)邦主義。另外，對于外國公民、外國法人也適用基于不同州籍的公民之間的糾紛的管轄權(quán)，其道理相同。因為一方當事人是外國人，而另一方當事人是美國，同樣可能產(chǎn)生不公平裁決；如果雙方均為外國人、外國法人則不產(chǎn)生此類事務(wù)管轄問題。 [11]

    美國的司法聯(lián)邦主義對于我國建立訴訟標的金額與當事人所屬地區(qū)相結(jié)合的初審案件管轄制度有重大參考價值。筆者認為，對于當事人雙方跨地區(qū)的民事案件的管轄權(quán)的分派，如果雙方爭議金額達到一定數(shù)額以上的，應(yīng)借鑒司法聯(lián)邦主義的事務(wù)管轄原理，規(guī)定當事人跨縣級以上行政區(qū)劃的民事案件應(yīng)當確定由中級法院或更高級別的法院作一審法院，以應(yīng)對司法地方保護主義和地域歧視， [12]確保司法公正。

    三、級別管轄權(quán)的下放性轉(zhuǎn)移之廢止

    管轄權(quán)轉(zhuǎn)移是對級別管轄的補充和變通規(guī)定，是指對案件有管轄權(quán)的法院根據(jù)上級法院的決定或同意或本院裁定，而將對本案的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移給原本沒有管轄權(quán)的其它法院。管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移主要有兩種情況，一是管轄權(quán)從下級法院轉(zhuǎn)移到上級法院，即管轄權(quán)上調(diào)性轉(zhuǎn)移，二是管轄權(quán)從上級法院轉(zhuǎn)移到下級法院，即管轄權(quán)下放性轉(zhuǎn)移。管轄權(quán)轉(zhuǎn)移規(guī)則的主要目的在于根據(jù)上下級法院的工作分工和審判力量強弱等因素在上下級法院之間調(diào)節(jié)級別管轄，體現(xiàn)了訴訟公平和效益原則。管轄權(quán)轉(zhuǎn)移本來是對級別管轄的彌補和變通，增加了級別管轄的靈活性，但是在實踐中卻變成了規(guī)避級別管轄的途徑之一。

    為了保證案件得到公正的處理，減輕下級法院在審理某些特殊案件時所遇到的壓力，排除地方保護主義的干擾，《民事訴訟法》規(guī)定管轄權(quán)的上調(diào)性轉(zhuǎn)移是合理與必要的。當然，對于管轄權(quán)的上調(diào)性轉(zhuǎn)移，應(yīng)當對它的適用條件、程序等相關(guān)問題作出具體規(guī)定。其中非常重要的一點是賦予當事人對這種轉(zhuǎn)移提出管轄權(quán)異議，而不應(yīng)當只由法院單方面決定。

    一般認為，管轄權(quán)向下轉(zhuǎn)移應(yīng)發(fā)生在上級人民法院受理案件后。上級法院對案件作初步審查后，認為案情簡單，由下級法院審理更便于當事人參與訴訟和法院調(diào)查案情，故將管轄權(quán)轉(zhuǎn)移給下級法院。有時候，下級法院將上級法院下放轉(zhuǎn)移的管轄權(quán)第二次下放轉(zhuǎn)移給自己的下一級人民法院，而這種做法按照1996年5月7日最高法院《關(guān)于案件級別管轄幾個問題的批復(fù)》（法復(fù) [1996]5號）第3條的規(guī)定是予以禁止的。訴訟實務(wù)中還有一種發(fā)生在上級法院受理案件前的轉(zhuǎn)移，即下級法院受理了本應(yīng)由上級法院管轄的第一審案件，然后打報告要求上級法院將管轄權(quán)下放給它，上級法院作出同意的決定，將管轄權(quán)轉(zhuǎn)移給下級法院。不管何種形式的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，都是值得商榷的。首先，它與確定級別管轄的原理、原則相矛盾，管轄權(quán)下放性轉(zhuǎn)移實際上是按照法定標準已被認定為重要的案件重新交給下級法院管轄。其次，它嚴重損害了當事人的程序利益尤其是審級利益，管轄權(quán)下放性轉(zhuǎn)移（包括第二次下放轉(zhuǎn)移）實際上剝奪了法律賦予當事人的接受高級別法院審判的權(quán)利，有可能導(dǎo)致審判不公，并且給規(guī)避級別管轄留下了可乘之機， [13]為地方保護主義者提供了把終審權(quán)控制在自己的轄區(qū)范圍之內(nèi)的合法機會，因而這種制度存在的正當性受到了理論和實務(wù)部門的質(zhì)疑?？紤]到我國《刑事訴訟法》已取消了管轄權(quán)向下轉(zhuǎn)移，為保障當事人的實質(zhì)上訴權(quán)，我們主張將來修訂《民事訴訟法》時應(yīng)當取消管轄權(quán)的下放性轉(zhuǎn)移之規(guī)定。

    在廢止管轄權(quán)下放性轉(zhuǎn)移的同時，人民法院可以合理地加強提級管轄、指定管轄等規(guī)定的適用，把不利于在本地解決的民事糾紛，依法指定其他法院管轄或適當提高審級，為法院公正司法創(chuàng)造必要的條件。

    四、級別管轄權(quán)異議制度的重構(gòu)

    （一）級別管轄的規(guī)避及其矯正

    級別管轄的規(guī)避，是民事訴訟法律關(guān)系主體之間對利益關(guān)系的非法調(diào)整，因而理論上構(gòu)成無效訴訟行為。這種非法調(diào)整，就當事人方面而言，可能出于尋求不當?shù)某绦蚶妗@取不當?shù)某绦騼?yōu)勢地位的考慮；就法院方面而言，訴訟收費及按比例返還的實踐、法院內(nèi)部層層分解的創(chuàng)收指標、根據(jù)法官辦案數(shù)量分派獎金的做法、法院行政性和非行政性支出的補償機制等各種顯性激勵與隱性激勵措施，成為下級法院甘愿冒違反級別管轄的風(fēng)險收案的內(nèi)在動力，甚至原告與下級法院為達到各自的目的而合謀規(guī)避級別管轄的現(xiàn)象也在所難免。

    另一方面，現(xiàn)行民訴法和司法解釋的規(guī)定不夠周密、制度供給不足的客觀情況，也助長了審判實踐中出現(xiàn)規(guī)避級別管轄的現(xiàn)象之可能。民訴法第126條規(guī)定，原告增加訴訟請求，被告提起反訴，第三人提出與本案有關(guān)的訴訟請求，可以合并審理。按照該條，訴訟中是否增加訴訟請求的金額為當事人的訴訟權(quán)利，行使與否取決于當事人的意愿。但行使該項權(quán)利時當事人有可能是基于規(guī)避級別管轄的動機，即為了取得某一個下級法院的管轄權(quán)，先以較低的標的額起訴，待訴訟審理中再增加訴訟請求金額。這種“曲線救國”式的規(guī)避方式實踐中頗為常見。最高法院《關(guān)于案件級別管轄幾個問題的批復(fù)》（法復(fù)（1996）5號）第2條規(guī)定：“當事人在訴訟中增加訴訟請求從而加大訴訟標的金額，致使訴訟標的金額超過受訴法院級別管轄權(quán)限的，一般不再變動。但是當事人故意規(guī)避有關(guān)級別管轄等規(guī)定的除外。”這里有一個根本問題沒有解決，那就是如何判斷當事人增加訴訟請求金額的行為構(gòu)成“故意規(guī)避級別管轄”？“故意”這項要件事實的舉證責(zé)任分配給誰？法院能否依職權(quán)來進行認定等等，不一而足。法復(fù)（1996）5號第1條僅僅明確了違約糾紛和解除合同糾紛案件中訴訟標的金額的確定標準和依據(jù)，即“在當事人雙方或一方全部沒有履行合同義務(wù)的情況下，發(fā)生糾紛提起訴訟，如當事人在訴訟請求中明確要求全部履行合同的，應(yīng)以合同總金額加上其他請求金額作為訴訟標的金額，并據(jù)以確定級別管轄；如當事人在訴訟請求中要求解除合同的，應(yīng)以其具體的訴訟請求金額來確定訴訟標的金額，并據(jù)以確定級別管轄”，但對于其他案件的計算標準和依據(jù)尚付闕如，這使得判斷當事人故意與否基本上無章可循。為此，筆者建議判斷對原告增加訴訟請求金額作出限制性規(guī)定：1．原告確有理由增加訴訟請求的，至遲應(yīng)當在收到被告答辯狀之后的一定期限（如15日）內(nèi)提出，以便被告有足夠的時間進行抗辯。2．原告在訴訟中增加訴訟請求而加大訴訟標的額，致使訴訟標的額超過受訴法院級別管轄權(quán)限的，可借鑒德國民訴法的經(jīng)驗，受案法院應(yīng)根據(jù)被告的申請，將案件移送給有管轄權(quán)的上級法院。若法院拒絕移送，應(yīng)當賦予被告重新提出管轄權(quán)異議的權(quán)利。對當事人不采取增加訴訟請求額的方法，而是將訴訟請求化整為零，以分別起訴的方法來規(guī)避級別管轄的情形，應(yīng)借鑒法國民訴法的經(jīng)驗，規(guī)定可以依一方當事人的申請，由接受案件的法院裁定宣告無管轄權(quán)而將案件移送至有管轄權(quán)的法院審理。另外，在訴訟過程中，如果被告提出反訴、第三人申請參加訴訟及其它訴的合并方式導(dǎo)致爭議標的額增加，當事人都有權(quán)利提出管轄權(quán)異議。 [14]

    對規(guī)避級別管轄行為的矯正措施，可以因勢利導(dǎo)，根據(jù)不同主體之間的利益關(guān)系和訴訟關(guān)系分別采取不同的對策。在上下級人民法院之間，通過完善民事案件級別管轄監(jiān)督制度，加強上級法院在民事案件級別管轄上的審判監(jiān)督力度。實踐中有的法院采取定期跟蹤檢查的方式，對下級法院違反級別管轄的情況進行專項檢查，發(fā)現(xiàn)有違反情形的，采取責(zé)令下級法院移交訴訟費用、取消對該案司法統(tǒng)計的資格、對違規(guī)法院進行通報批評、對相關(guān)責(zé)任人員予以紀律處分等懲戒措施。另一方面，級別管轄的復(fù)雜性會使當事人和法院之間產(chǎn)生級別管轄權(quán)的爭議，法官有時也可能會基于對級別管轄權(quán)的錯誤判斷而受理不屬于本院管轄的案件。為了使當事人有機會向法院表達關(guān)于級別管轄權(quán)的不同意見，同樣也為了使法院能夠在充分聽取當事人意見后對級別管轄問題作出審慎的決定，使法律關(guān)于管轄的規(guī)定得到正確適用，各國民事訴訟法一般都對管轄權(quán)異議作了規(guī)定。 [15]因此，在當事人一與受訴法院之間，通過賦予當事人提出級別管轄權(quán)異議的權(quán)利，給當事人提供程序上的救濟渠道。

    我國《民事訴訟法》第38條確立了管轄權(quán)異議制度。至于管轄權(quán)異議的對象是地域管轄權(quán)，還是既包括地域管轄權(quán)又包括級別管轄權(quán)，民訴法對此未語焉不詳。有一種意見認為當事人只能對初審案件的地域管轄權(quán)提出異議，筆者認為這種看法欠妥。對于審判實務(wù)中存在著級別管轄權(quán)錯誤的情形，允許當事人提出異議，有利于法院正確執(zhí)行《民事訴訟法》關(guān)于級別管轄的規(guī)定。最高法院在相關(guān)的規(guī)范性文件中也認可了當事人的級別管轄異議權(quán)，人民法院“二五改革綱要”以及全國法院第七次民事審判工作會議也強調(diào)完善民事案件級別管轄異議制度的裁判機制。筆者認為，在重構(gòu)級別管轄權(quán)異議制度時，應(yīng)當實現(xiàn)異議程序由行政化到司法化的轉(zhuǎn)變，建立級別管轄異議的裁判機制，并且賦予當事人對管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的異議權(quán)。以下詳述之。

    （二）異議程序由行政化到司法化的轉(zhuǎn)變

    目前我國的級別管轄權(quán)異議程序具有濃厚的行政化色彩。1995年7月3日最高法院在給山東高級法院《關(guān)于當事人就級別管轄提出異議應(yīng)如何處理問題的函》（法函〔1995195號）中指出：當事人就級別管轄權(quán)提出管轄異議的，受訴法院應(yīng)認真審查，確無管轄權(quán)的，應(yīng)將案件移送有管轄權(quán)的法院，并告知當事人，但不作裁定。受訴法院拒不移送，當事人向其上級法院反映情況并就此提出異議的，上級法院應(yīng)當調(diào)查了解，認真研究，并作出相應(yīng)的決定，如情況屬實確有必要移送的，應(yīng)當通知下級法院將案件移送有管轄權(quán)的法院，該法院必須移送；對下級法院拒不移送，作出實體判決的，上級法院應(yīng)當以程序違法為由撤銷下級法院的判決，并將案件移送有管轄權(quán)的法院。同時還應(yīng)以違反審判紀律對有關(guān)人員作出嚴肅處理。

    1996年10月9日最高法院在給江西高級法院的復(fù)函（法函（1996）150號）中，對于當事人就案件級別管轄權(quán)向上級法院提出異議上級法院發(fā)函通知移送，而下級法院拒不移送，也不作出實體判決的情形，進一步規(guī)定上級人民法院可參照法函 [1995]95號函的精神，依照《民事訴訟法》第140條第1款第11項的規(guī)定，裁定將案件移送有管轄權(quán)的法院審理。同時應(yīng)對有關(guān)人員給予嚴肅批評，情節(jié)嚴重的，應(yīng)以違反審判紀律對有關(guān)人員作出嚴肅處理。

    法函（1995）95號和（1996）150號正式奠定了我國級別管轄權(quán)異議制度的基礎(chǔ)，但如果一與民訴法第38條規(guī)定的（地域）管轄權(quán)異議制度相對比，不難看出級別管轄權(quán)異議程序充斥著行政化色彩。其一，級別管轄異議經(jīng)歷兩次（級）異議階段，第一次向受訴法院提出異議，第二次向其上級法院異議，而非上訴，亦非復(fù)議。其_，法院審查異議的程序是非司法化的，尤其是第二次異議程序，上級法院通過“調(diào)查了解，認真研究”的行政行為方式審查異議。其三，兩次（級）異議程序中均存在著程序裁判的缺位，第一次異議時受訴法院“不作裁定”，僅“告知當事人”；第二次異議時上級法院“作出相應(yīng)的決定”，或者“通知下級法院將案件移送”。由于欠缺程序裁判機能，當事人與法院的關(guān)系也就由訴訟法律關(guān)系變成赤裸裸的行政關(guān)系。其四，級別管轄異議程序中沒有設(shè)置諸如期間、送達、主張和抗辯等任何具有司法程序特征的對訴訟行為的救濟手段；換言之，如果說有救濟的話，充其量只能算是不完全的行政救濟。最后，上下級法院之間的級別管轄監(jiān)督也由本來意義上的司法活動演變?yōu)樯舷录壍念I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的行政關(guān)系。

    行政化問題的產(chǎn)生首先歸因于民訴法在制度設(shè)置上存在不周，司法解釋只能在現(xiàn)有法律框架內(nèi)做一些零敲碎打式的修修補補，這是最高法院的無奈。實質(zhì)上的難點在于一個棘手的悖論：對于級別管轄權(quán)的異議，下級法院只能裁判本院有無管轄權(quán)，而無權(quán)裁判哪一個上級法院有管轄權(quán)，或者說下級法院不享有“裁判級別管轄權(quán)異議的管轄權(quán)”，因此無法簡單地套用地域管轄權(quán)異議的司法程序。實際上，享有“裁判級別管轄權(quán)異議的管轄權(quán)”的應(yīng)當是受訴法院的上級人民法院。所以，級別管轄權(quán)異議程序司法化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于科學(xué)地安排裁判級別管轄權(quán)異議的管轄法院。筆者認為，鑒于受訴法院對于級別管轄權(quán)異議缺乏自裁管轄權(quán)，因此在制度設(shè)計上，應(yīng)當提高級別管轄權(quán)異議程序的管轄法院級別，規(guī)定受訴法院的上級人民法院行使級別管轄權(quán)異議程序的初審管轄權(quán)。這是一種基于程序法上的原因提高初審法院級別的特殊制度，與再審程序提級管轄具有相似性。解決了管轄法院后，其他司法程序問題均可迎刃而解，即參照地域管轄權(quán)異議程序設(shè)置即可。具體而言，受訴法院的上級人民法院收到當事人提出的級別管轄權(quán)異議后，應(yīng)當認真進行審查。經(jīng)審查后，認為異議成立的，裁定將案件移送有管轄權(quán)的法院審理；認為異議不能成立的，應(yīng)裁定駁回異議。裁定應(yīng)當送達雙方當事人，當事人不服的，可以在10日內(nèi)向該上級法院的上一級法院提起上訴。當事人未提出上訴或上訴被駁回的，受訴法院的上級法院應(yīng)通知當事人參加訴訟。當事人對級別管轄權(quán)問題申訴的，不影響受訴法院的上級法院對案件的審理。這樣，也就相應(yīng)地確立了民事案件級別管轄權(quán)異議的司法裁判機制和救濟程序。

    （三）賦予當事人對管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的異議權(quán)

    我國現(xiàn)行《民事訴訟法》第38條和第245條分別規(guī)定了被告對法院管轄權(quán)的異議權(quán)以及涉外民事訴訟默示協(xié)議管轄中的異議權(quán)，但是我國《民事訴訟法》中的移送管轄、指定管轄及管轄權(quán)轉(zhuǎn)移大都是法院依職權(quán)行為作出，體現(xiàn)了法院的強職權(quán)主義色彩，尤其是指定管轄和管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，《民事訴訟法》未規(guī)定當事人能否對此提出異議，而對法院作出移送管轄的裁定，當事人有無異議權(quán)與上訴權(quán)，民事訴訟法亦未涉及，這就是使審判權(quán)在管轄方面的擴張無以限制，這無疑與民事訴訟是私權(quán)訴訟的原則相背離。 [16]因此，可以考慮在將來修訂民訴法時，允許當事人對管轄權(quán)轉(zhuǎn)移提出級別管轄權(quán)異議。

    結(jié)語

    民事訴訟級別管轄制度的改革和完善，在宏觀目標上，首先考慮到中國是一個單一制的統(tǒng)一國家，管轄制度應(yīng)有助于推進法制的統(tǒng)一、法律適用的統(tǒng)一。為此，可考慮在四級法院系統(tǒng)中將最高法院和高級法院設(shè)置為負責(zé)法律適用的機構(gòu)，專門審查法律適用的統(tǒng)一性，惟法律是從，彰顯法律的權(quán)威而擺脫事實問題的泥淖。其次，管轄制度還要致力于促進司法公正，為當事人提供一個不偏不倚的裁判者。在我國，無論奉行屬地管轄原則還是屬人管轄原則，均存在因司法地方化而產(chǎn)生的司法不公現(xiàn)象?？梢钥紤]將管轄權(quán)異議制度的功能進一步放大，確立不服級別管轄權(quán)異議裁定的第二次上訴制度，并允許當事人在法定事由出現(xiàn)時請求將案件交由中立的第三地法院審理。第三，適當平衡各級法院的工作負擔(dān)，不能輕重失當。為此，在具體目標上，要實現(xiàn)兩個分層：一是管轄事務(wù)的分層，由專門法院或法庭運用專門程序處理專門事務(wù)，除海事海商、鐵路運輸事務(wù)外，像破產(chǎn)或強制清算、勞動和社會保障、小額案件、環(huán)境、婚姻家庭、非訴訟等事務(wù)均可考慮由專業(yè)法院（庭）依專門程序處理。二是事實與法律的分層，事實問題由基層和中級法院審理，便于法院體恤民情，拉近事實與法律的距離；某一問題究竟為事實問題或法律問題有爭議時，由上一級法院裁決。