一、 目前農村集體土地的征用狀況

　　我國是人多地少、耕地資源貪乏的農業(yè)大國。隨著人口的急劇增長和城市建設的快速發(fā)展，對土地的需求也不斷擴大，特別是城市的快速發(fā)展，向農村索取集體土地已是必然。

　　隨著城鄉(xiāng)結合部農村的土地越來越多的被征用，因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢。有的甚至引起越級上訪、群體上訪，給社會穩(wěn)定造成隱患。在依法治國的今天，政府要更加注意依法行政，在征用農村集體土地的問題上應堅持“依據(jù)法律、尊重歷史，面對現(xiàn)實”的原則。

　　土地征用是發(fā)生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序進行，并給集體和農民個人補償后，將集體農民或所有的土地轉變?yōu)閲宜?。集體土地被征用意味著農民對集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益的喪失，故征用土地時，應當本著“誰使用誰補償”的原則，妥善安置和安排被征地單位和農民的生產和生活。土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付。這是因為，國家并不直接使用所征的土地，也不是使用該被征土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按照法定的標準，向被征用土地的集體經(jīng)濟組織和農民給予合理的補償。⑴

　　二、 土地征用具有下列特征：

　　根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，土地征用具有下列特征：

　　1、國家建設征用土地的主體必須是國家，只有國家在行使公權力時，才能享有因國家建設之需要依法征用集體所有土地的權力。

　　2、國家建設征用土地是國家公共利益的需要，即國家建設需要或是公共利益需要。⑵

　　3、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性，征用土地的法律關系的主體——國家與土地被征用的集體組織（農村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會）地位不平等，國家做出的征用土地的行政命令，任何單位和個人必須服從。⑶

　　4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件。為公共利益或實施城市規(guī)劃需要收回該土地使用權時，應當為原土地使用人提供新的用地或者按照征用土地的補償標準給予適當補償。⑷

　　三、 國家征用土地工作程序

　　1、告知征地情況。在征地依法報批前，當?shù)貒临Y源部門應將擬征土地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式公開告知被征地農村集體經(jīng)濟組織和農戶，在告知后，凡被征地農村集體經(jīng)濟組織和農戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。

　　2、確認征地調查結果。當?shù)貒临Y源部門應對擬征地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類，數(shù)量等現(xiàn)狀進行調查，調查結果應與被征農村集體經(jīng)濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認。

　　3、組織征地聽證。在征地依法報批前，當?shù)貒临Y源部門應告知被征地農村集體經(jīng)濟組織和農戶，對擬征地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。當事人申請聽證的，應按照《國地資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關要求組織聽證。⑸

　　四、 行政強制拆遷

　　征地拆遷是指國家因公共利益的需要，經(jīng)依法批準將集體所有土地征為國有后，對原集體土地上的建筑物、構筑物進行強制拆遷并給予補償?shù)男袨?。⑹由于對集體土地征用中的房屋拆遷情況比較復雜，目前還沒有制定和頒布專門的法律和法規(guī)，為城市快速發(fā)展，按時完成市委、區(qū)委的任務，在對征地拆遷問題缺少相關的法律、法規(guī)依據(jù)的情況下，參照國務院制定《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，也不乏是解決拆遷問題的辦法。

　?。ㄒ唬┘w土地拆遷主體國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定。而農民集體所有土地地上建筑物的拆遷，屬于集體土地征用中房屋拆遷范疇適用土地管理法有關征地補償安置的規(guī)定。⑺在國家征用土地的工作中，表現(xiàn)最為突出的是亂建房的問題。當征用土地方案批準后，市、縣人民政府就被征用土地所在地的范疇內予以公告，有部分村民因利益的驅使下，非法占用土地建住宅，有的搶蓋住房，將平房搶蓋二層、二層搶蓋三層，嚴重影響村鎮(zhèn)的總體規(guī)劃；對于非法占用土地，搶蓋住房的情況應分兩種情況處理。①對未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準的農村村民，非法占用土地建住宅的，或者超過縣（市）人民政府依法批準的面積多占土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門處理⑻。②在村鎮(zhèn)規(guī)劃內，未按規(guī)劃實施審批程序批準或者違反規(guī)劃進行建設，嚴重影響村鎮(zhèn)規(guī)劃的，由縣級人民政府建設行政主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府處理。⑼

　　（二）行政強制拆遷方案根據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，被征用集體土地的農民如不自動履行征地決定或者在被征用的土地上非法占用土地，亂蓋住宅，可由土地管理部門或者建設行政主管部門申請人民政府強制執(zhí)行。⑽在實施行政強制拆遷過程中，應制定行政強制拆遷方案。如今年年初，根據(jù)市委、市政府城市快速路（東環(huán)線）建設開工之初，在區(qū)委、區(qū)政府的領導下，各職能部門共同研究制定了《口里東窯子村行政強制拆遷方案》該方案參照有關法律和政策制定行政強制拆遷方案，對行政強制拆遷做出了一些具有針對性、可操作性的方案。為保證張家口市2007年重點工程規(guī)劃的貫徹落實，保障橋東區(qū)城市建設重點公益工程順利進行起到了較好的作用。在該方案中規(guī)定：⑾

　　一、在遷走人數(shù)達到應遷人數(shù)80%以上的情況下，由辦事處及村委會對未在拆遷期限內搬遷的未達成補償安置協(xié)議的被拆遷人進行排查（家庭人員狀況，有無老人，民族）。

　　二、按照排查的情況，由辦事處及村委會按戶向職能部門（土地行政部門或建設行政部門）申報被拆遷人材料，由職能部門迅速做出裁決，方可向區(qū)政府提出行政強制拆遷申請。區(qū)政府做出責令限期搬遷的決定。限期十五日內搬遷，并以書面形式通知被拆遷人，逾期仍不搬遷的，由區(qū)政府責成有關部門（區(qū)土地局、區(qū)建設局、區(qū)重點辦）強制拆遷（12）。

　　三、實施強制拆遷前，拆遷人應當就被拆除房屋的有關事項向公證機關辦理證據(jù)保全（13），并對被拆遷的房屋進行評估（14），做好醫(yī)療救助等準備工作。

　　四、實施強制拆遷前，拆遷人向被拆遷人提供安置用房（不小于原住房面積）（15）。

　　五、申請行政強制拆遷前，由區(qū)重點辦邀請有關管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強制拆遷的依據(jù)、程序、補償安置標準的測算依據(jù)等內容，進行聽證（16）。

　　六、實施行政強制拆遷時，由區(qū)重點辦簽發(fā)書面通知被拆遷人所在的村委會及街道辦事處，被拆遷人所在的村委會及街道辦事處應當根據(jù)批準機關的通知派人協(xié)助執(zhí)行。街道辦事處（居委會）、被拆遷人單位代表到現(xiàn)場作為強制拆遷證明人，并由公證部門對被拆遷房屋及其房屋內物品進行證據(jù)保全（17）。

　　七、被拆遷人的財物由相關部門監(jiān)運到指定地點，交給被執(zhí)行人。強制執(zhí)行過程和搬拆的財物均需記入筆錄，由執(zhí)行人員、被執(zhí)行人員及其他在場有關人員簽名或蓋章，被執(zhí)行人拒絕到指定地點接受財物和簽字的，執(zhí)行人員應當在筆錄中注明情況。因被執(zhí)行人拒絕接受造成財物損失的，由被執(zhí)行人自行承擔責任（18）。

　　八、對被拆遷房屋實行強制拆遷的，不付給搬遷補助費（19）。

　　九、由區(qū)重點辦、區(qū)信訪局和主要拆遷實施單位做好信訪接待的準備工作。

　　這一方案在我市快速路（東環(huán)線）建設的強制拆遷中，對減少矛盾糾紛，保證工程建設和拆遷起到了有力的保證作用。雖然尚存在些問題，但通過不斷總結經(jīng)驗和完善，會為今后的類似工作提供可資借鑒的指導性經(jīng)驗。

　　注釋：

　?、拧锻恋卣饔梅芍贫热舾蓡栴}》——王達《人民司法》2005年3期。

　?。?）《憲法》第五條。

　　（3）《河北省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第十九條。

　?。?）《河北省土地管理條例》第十一條。

　?。?）《關于完善征地補償安置制度的指導意見》國地資源部（國地資地）[2004]238號。

　?。?）同（1）。

　?。?）《中華人民共和國地地管理法》第四十四條。

　?。?）《河北省農村宅基地管理辦法》第十九條。

　?。?）《中華人民共和國土地管理法》第八十條。

　?。?0）《河北省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第四十七條。

　　（11）依據(jù)市委、市政府關于在2007年建設張家口市城市外環(huán)快速路及高速公路引線的指示精神。

　?。?2）參照《張家口市城市房屋拆遷管理實施辦法》[2004]第1號張家口市人民政府令（以下簡稱“辦法”）第二十二條第一款“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內未搬遷的，由被拆遷房屋所在地的縣、區(qū)人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由做出裁決的房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”

　　《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（以下簡稱“工作規(guī)程”）第十八條第二款房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷，必須經(jīng)領導班子集體討論決定后，方可向政府提出行政強制拆遷申請。未經(jīng)行政裁決，不得實施行政強制拆遷。“

　?。?3）《辦法》第二十二條第二款。“實施強制拆遷前，拆遷人應當就被拆除房屋的有關事項，向公證機關辦理證據(jù)保全。”

　?。?4）《辦法》第十四條“拆遷人應當在批準的拆遷期限內委托具有《房地產價格評估資格證書》的評估部門，對需要拆遷的房屋進行市場價格評估。被拆遷人、房屋承租人應當協(xié)助評估部門對被拆遷房屋進行評估。拆遷人收到房地產價格評估部門的評估報告后，應當及時將評估結果通知被拆遷人。”

　?。?5）《工作規(guī)程》建住房[2006]252號第十九條“拆遷人未按裁決意見向被拆遷人提供拆遷補償資金或者符合國家質量安全標準的安置用房、周轉用房的，不得實施強制拆遷。”

　?。?6）《工作規(guī)程》第十八條“房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前，應當邀請有關管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強制拆遷的依據(jù)、程序、補償安置標準的測算依據(jù)等內容，進行聽證。房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷，必須經(jīng)領導班子集體討論決定后，方可向政府提出行政強制拆遷申請。未經(jīng)行政裁決，不得實施行政強制拆遷。”

　?。?7）《辦法》第二十三條“實施行政強制拆遷時，被執(zhí)行人所在單位和被拆除房屋所在地的基層組織應當派人協(xié)助執(zhí)行。被拆遷人應當?shù)讲疬w現(xiàn)場，拒絕到拆遷現(xiàn)場的，強制拆遷照常進行。

　　《規(guī)程》第二十二條“行政強制拆遷應當嚴格依法進行。強制拆遷時，應當組織街道辦事處（居委會）、被拆遷人單位代表到現(xiàn)場作為強制拆遷證明人，并由公證部門對被拆遷房屋及其房屋內物品進行證據(jù)保全。”

　?。?8）《辦法》第二十三條第二款“被執(zhí)行人的財物應當運到指定地點交給被執(zhí)行人接收。執(zhí)行機關應當將強制執(zhí)行過程和搬遷的財物記入執(zhí)行筆錄，由執(zhí)行人員、被執(zhí)行人員及其他在場人員簽字或者蓋章，被拆遷人拒絕到指定地點接受財務和拒絕在執(zhí)行筆錄上簽字的，執(zhí)行人應當在筆錄中注明情況。因被執(zhí)行人拒絕接收造成財物損失的，由被執(zhí)行人自行承擔責任。”

　?。?9）《辦法》第四十九條“第二款對被拆遷房屋實行強制拆遷的，不付給搬遷補助。