前言
　　
　　當前國民經(jīng)濟面臨兩個比較急迫的問題。第一，受到需求方面的嚴重制約，經(jīng)濟增長的速度減緩，對就業(yè)、收入和收入分配形勢產(chǎn)生了持續(xù)的壓力。第二，市場秩序混亂，妨礙社會公正的普遍實現(xiàn)，對人民群眾確立建設(shè)社會主義法制的信念，帶來嚴重的負面影響。能不能順利解決兩大問題，對于保持國民經(jīng)濟的持續(xù)增長和國家的長治久安，將產(chǎn)生深遠的影響。
　　
　　解決上述兩大問題，需要多方面的努力。其中，進一步開放政府壟斷的行業(yè)和市場，擴大市場競爭的范圍，在國家經(jīng)濟命脈部門實施大刀闊斧的結(jié)構(gòu)性改革，是一項關(guān)鍵之舉。
　　
　　政府壟斷國民經(jīng)濟的命脈部門，是在一定的歷史背景下發(fā)生的，有其存在的合理性。經(jīng)過二十多年的改革開放，我國經(jīng)濟發(fā)展及其體制基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。最重要的是，國家確立了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的基本方向，在原先的國有企業(yè)和集體企業(yè)之間、公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)之間，市場競爭已經(jīng)展開，按照價格機制配置的經(jīng)濟資源，范圍和深度都大大增加。我國各類經(jīng)濟主體，憑借各自掌握的資源在市場上追逐收益、福利和利潤，正在成為新的經(jīng)濟行為準則。
　　
　　在新的形勢下，政府壟斷經(jīng)營的國民經(jīng)濟命脈行業(yè)，已經(jīng)不可避免地卷入了市場經(jīng)濟。主要的表現(xiàn)是，原來由政府直接控制的企業(yè)和事業(yè)單位，開始享有決策自主性；在許多命脈部門，獨家國有公司壟斷經(jīng)營的格局正在變成數(shù)家國有公司之間的“寡頭壟斷競爭”；雖然還是政府定價為主，但是價格形成開始反映市場供求的變化；在許多命脈產(chǎn)業(yè)的邊緣地帶和有關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，非公有經(jīng)濟包括外資開始進入。所有這些，使得我國原先政府獨家壟斷經(jīng)營的國民經(jīng)濟命脈部門，開始發(fā)生了某些變化，在投融資和經(jīng)營服務(wù)等各個方面，都出現(xiàn)了新的特征。
　　
　　但是，由于政府的行政性壟斷沒有得到根本改革，國民經(jīng)濟命脈部門呈現(xiàn)了一種“半行政、半市場化”的體制特征。主要表現(xiàn)在：（1）這些部門憑借經(jīng)過國家無償撥付、優(yōu)惠政策得到的資源和特許壟斷權(quán)，形成自己獨特的“成本優(yōu)勢”，參加追逐市場利益；（2）這些部門憑借國家授予的行業(yè)行政管理或監(jiān)管的執(zhí)法權(quán)力，名正言順地排擠市場競爭對手，設(shè)置市場進入壁壘，嚴重減弱了社會的投資機會和意愿；（3）這些部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)，價格上升的幅度大大快于社會平均價格指數(shù)，從而大大增加了國民經(jīng)濟各其他部門的運營成本，降低其他部門的市場競爭力；（4）由于壟斷價格削弱了居民的真實購買力，市場需求因此受到抑制；（5）壟斷部門在壟斷價格內(nèi)包含的行政壟斷租金，轉(zhuǎn)化為與這些部門提供的服務(wù)極不相稱的高收入和高福利，一方面引起人民群眾的強烈不滿，另一方面又刺激其他壟斷部門的仿效和攀比；（6）靠行政權(quán)力謀求市場利益，成為形形色色的破壞市場秩序行為的重要基礎(chǔ)，也幾乎是一切大案要案發(fā)生的共同條件。
　　
　　形勢表明，國民經(jīng)濟命脈部門的“半行政半市場化”，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展和社會公正的嚴重障礙。無論政府壟斷命脈行業(yè)和部門在過去有多么重要的歷史意義，現(xiàn)實的狀況要求我們不失時機地提出國民經(jīng)濟命脈部門深化改革的任務(wù)。我們必須看到，打破政府行政壟斷、在國民經(jīng)濟命脈部門開放市場競爭，不但有利于解決當前國民經(jīng)濟面臨的一些難題，而且對于形成健康的市場經(jīng)濟和廉潔高效的政府，從制度上消除腐敗并以次凝聚民心，有著長遠的戰(zhàn)略意義。
　　
　　有必要指出，我國當前和今后一個時期所要解決的破除行政壟斷問題，與發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的“反壟斷”，不是同一個層次的問題。在市場競爭的過程中，也會因為各種原因形成市場的集中和壟斷。歐美發(fā)達國家的反壟斷法，主要針對的是具有市場權(quán)力的私人公司，防止這些私人公司通過合并、殺價、價格聯(lián)盟以及將在某一市場上的壟斷地位擴大到其他市場等手段，損害消費者和小公司的利益、阻礙創(chuàng)新、服務(wù)質(zhì)量改善和技術(shù)進步。對于發(fā)達國家實行反壟斷法的經(jīng)驗和教訓，特別是關(guān)于反壟斷法對市場競爭的負面影響，我們應(yīng)該加以密切的關(guān)注和研究。但是，在從根本上解決政府行政壟斷問題之前，中國不宜貿(mào)然照辦照抄發(fā)達國家的反壟斷法，更不宜將兩種不同性質(zhì)的反壟斷混為一談。
　　
　　也必須指出，當前和今后我國從制度上消除行政壟斷命脈產(chǎn)業(yè)的根源，在實際操作中將不可避免地觸犯相當一些既得利益。這些既得利益，常常與“國家經(jīng)濟安全”、“意識形態(tài)”、“政府監(jiān)管”、“公共利益”、以及“國家競爭力”等等名目糾纏在一起，難以識別和區(qū)分。因此，破除政府壟斷的體制改革，不是一件容易操作的事情。為此，有必要將改革目標的明確和徹底，與實施的分步和漸進很好地結(jié)合起來。當前，應(yīng)該從刺激投資的效果可能比較明顯的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門開始，從中國加入WTO協(xié)定已經(jīng)做出承諾的領(lǐng)域入手。有鑒于此，本報告根據(jù)委托方的要求，將研究的重點集中在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門破除行政壟斷、開放市場競爭的問題上。
　　
　　本報告在簡短的引言之后，包括以下部分：（一）“反壟斷”政策的基本原則，闡述“反壟斷”政策的主要原則，也是本報告基本結(jié)論的一個政策性概述。（二）定義和理論，解說有關(guān)競爭、壟斷和反壟斷的基本概念和相關(guān)學術(shù)論爭的焦點問題，提供有關(guān)理論背景。（三）管制與管制改革，概述相關(guān)國際經(jīng)驗，主要區(qū)別了發(fā)達國家政府干預(yù)經(jīng)濟的三種主要形式，即“宏觀調(diào)控”、“反壟斷”和“管制”，著重研究管制怎樣從市場競爭中產(chǎn)生、發(fā)展、進而引發(fā)“管制改革”的經(jīng)驗和問題。（四）重視自己的經(jīng)驗教訓，主要以我國民航、電信業(yè)的開放競爭為經(jīng)驗基礎(chǔ)，討論我國“反壟斷”實踐的若干值得注意的問題。（五）政策選擇和約束，立足于理論、國際經(jīng)驗和國內(nèi)經(jīng)驗，前瞻性地提出今后一個時期“反壟斷”政策面臨的主要選擇和約束。
　　
　　第一部分 “反壟斷”的基本原則
　　

　　
開放市場準入，改革行政性壟斷部門
　　
　　為了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，保持國民經(jīng)濟的健康成長，必須在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的各個部門，逐步擴大對內(nèi)對外的市場開放。提出“擴大市場開放”政策的主要目標，是通過引進并增強市場競爭機制，顯著提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資和營運效率，增加國民經(jīng)濟的整體競爭力。
　　
　　我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)行體制，主要特征是行政性壟斷。行政性壟斷是以政府名義實施的市場禁入，不同于市場經(jīng)濟里其他的壟斷形態(tài)，比如由創(chuàng)新形成的市場壟斷、由于競爭實力形成的市場壟斷、以及由于成本特性形成的所謂“自然壟斷”，等等。由于行政性壟斷能夠排除在位壟斷經(jīng)營者的所有當期和潛在的合法競爭對手，因此，它常常違背政府壟斷基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的初衷，導致經(jīng)濟行為的扭曲，經(jīng)濟效率的低下，抑制基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的供給和需求。更嚴重的是，長期的行政性壟斷所形成特殊既得利益和行為慣性，將妨礙國民經(jīng)濟的這一重要部門對技術(shù)和市場需求的變化，作出靈敏和有效的反應(yīng)。
　　
　　基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門在最近幾個五年計劃期間，經(jīng)歷了高速增長。主要的推動因素是：第一，市場需求的強力拉動；第二，財政資源的動員和投入；第三，實施了某些市場化改革的嘗試。但是，整體來看，我國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的增長，主要還是依靠政府動員財政性資源來應(yīng)對市場需求的模式來實現(xiàn)的。由此帶來的高速增長，一方面掩蓋了近年基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)增長的真實社會成本，另一方面，也在客觀上掩蓋了行政壟斷產(chǎn)業(yè)和市場的體制弊端。當前，行政性壟斷部門的資費偏高、收入偏高、服務(wù)質(zhì)量改善不足，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟發(fā)展的嚴重制約因素。為了在短期內(nèi)刺激消費需求和投資需求的更快回升，并形成能夠支撐國民經(jīng)濟持續(xù)增長的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和具有市場競爭力的公司，必須對我國的行政壟斷行業(yè)，實施全面的、根本的改革。
　　

長期目標和特殊任務(wù)

　　
　　根據(jù)國際國內(nèi)的經(jīng)驗，解決行政性壟斷問題必須有清晰的、不動搖的長期目標。這就是，在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的一切領(lǐng)域永久性地消除市場禁入，通過各種形式的市場競爭，達到有效的資源配置、分工深化和經(jīng)濟增長。
　　
　　為了實現(xiàn)上述長期目標，需要明確我國面臨兩個特殊的歷史約束。第一，在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)長期實行國有化體制，政府直接經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)；第二，市場導向的公司化改革時間還不長，改革的力度還比較低。因此，與發(fā)達國家不同，我國難以通過簡單宣布消除市場禁入政策，就可以期望馬上出現(xiàn)與在位壟斷商勢均力敵的競爭對手，很快形成一個競爭性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。
　　
　　相反，我國必須對原來行政性壟斷的產(chǎn)業(yè)部門，首先由政府實施大刀闊斧的重組，形成一個大體可操作的競爭性框架，然后再經(jīng)過市場性重組的手段，走向長期目標。沒有政府主動充當“第一推動力”，打破既得利益的傳統(tǒng)格局、形成競爭性市場的過程將極其漫長。
　　
　　困難的問題在于，政府在執(zhí)行特殊的、用行政手段重組行政性壟斷產(chǎn)業(yè)部門的時候，要防止陷入一個循環(huán)：本來為了達到徹底消除市場禁入而實施的行政性重組，由于行政性手段本身固有的笨拙和使用不當，結(jié)果反而遠離了改革的長期目標。為了防止出現(xiàn)這一局面，必須恰當?shù)靥岢龊吞幚硪韵乱幌盗袉栴}。
　　
　　（三）對內(nèi)開放與對外開放的一致性
　　
　　中國加入WTO的談判和協(xié)議簽定，表明改革開放達到了一個新階段。開放我國基礎(chǔ)設(shè)施部門的市場競爭，將是進入改革開放新階段重大的事件?？偟恼f來，在加入WTO的總框架之內(nèi)，已經(jīng)包含了命脈部門的逐步開放，因此不必另起爐灶，為基礎(chǔ)設(shè)施部門的 “反壟斷”制定單獨的經(jīng)濟綱領(lǐng)。但是，對外的進一步市場開放，將引起的既得利益的重大調(diào)整，對人們的思想認識也形成重大的沖擊，有可能激發(fā)狹隘的民族主義情緒，甚至釀成某種復雜的局面。為此，在進入WTO前后一個時期，要適當強調(diào)“對內(nèi)開放”。這里所謂對內(nèi)開放，就是那些長期由政府以國有經(jīng)濟形式壟斷的產(chǎn)業(yè)部門和市場，對國內(nèi)非國有經(jīng)濟成分開放。對內(nèi)開放的程度，應(yīng)該等于、或者高于中國在WTO協(xié)議中承諾的對外開放的程度。
　　
　　在實施對內(nèi)擴大市場開放的過程中，應(yīng)該大力借鑒、利用中國在加入WTO過程中積累的寶貴經(jīng)驗。主要是：（1）要提出一個基本準則，這就是根據(jù)我國20年改革開放的經(jīng)驗和國際經(jīng)驗，放棄一切產(chǎn)業(yè)部門的政府壟斷、向組成社會主義市場經(jīng)濟的一切所有制成分開放市場；（2）要針對各個大行業(yè)的具體情況，確立開放市場的范圍、主要步驟和關(guān)鍵細節(jié)；（3）要對現(xiàn)存相關(guān)法律法規(guī)，做全面的清理和調(diào)整，特別是系統(tǒng)清理和修訂原來基本上由行業(yè)部門起草、旨在保護行業(yè)部門權(quán)力的舊法，重定《電信市場法》、《電力市場法》、《鐵路市場法》和《民航市場法》；（4）要提出一攬子的關(guān)于開放市場、修法立法的時間表。
　　
　　如同改革開放、進入WTO等重大決策一樣，擴大對內(nèi)開放市場先是關(guān)于中國和世界大勢的戰(zhàn)略判斷，必須有堅強的政治領(lǐng)導。應(yīng)該明確，要由戰(zhàn)略判斷來指導戰(zhàn)術(shù)細節(jié)的選擇，而不能顛倒過來，由操作細節(jié)來決定選擇大政方針。特別要防止，各種局部的既得利益的考慮與紛紛繁繁的“專家意見分歧”絞在一起，使得方方面面莫衷一是，失去對大機會和大趨勢的把握，延誤時機。
　　
　?。ㄋ模┱行虻赝顺鍪袌?
　　
　　在各大產(chǎn)業(yè)部門，政府退出市場壟斷的步驟各不相同，但是根據(jù)已有的國際國內(nèi)經(jīng)驗，政府退出市場必須有序。首先，政府要主動充當開放市場的第一推動，實行政企分開，組建數(shù)家競爭性公司，并堅決而穩(wěn)妥地完成從行政控制價格轉(zhuǎn)向市場競爭定價的體制，依靠市場價格機制來配置資源、引導企業(yè)行為；其后，政府將考慮進一步消除市場準入方面障礙，以各種形式擴大市場準入，特別要放棄市場準入方面的所有制歧視，擴大國內(nèi)非國有經(jīng)濟成分進入各大產(chǎn)業(yè)市場的范圍。在以上過程中，政府管理逐步轉(zhuǎn)向?qū)λ薪?jīng)營性競爭公司一視同仁的資質(zhì)管理、牌照管理和行為監(jiān)督，培育多種非政府管制的控制機制，包括競爭者的互相監(jiān)督、行業(yè)自律、消費者及其組織的監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，逐步減輕政府管理市場的行政負荷，加強法治意識和市場管理的法制建設(shè)。
　　
　　政府的管制機構(gòu)，要逐步擴大管理范圍，縮小管制重點。由于在各種產(chǎn)品和服務(wù)之間存在廣泛的替代競爭，政府管制部門的設(shè)置，要逐步超越按照計劃管理生產(chǎn)時代的局限，形成對大交通市場、大能源市場、大通訊市場的綜合性管制，關(guān)照各類產(chǎn)品和服務(wù)之間的聯(lián)系，消除妨礙替代性競爭的因素。必須明確，擴大管制范圍只有在集中、縮小管制重點的條件才能真正做到。政府必須從直接的市場準入審批和價格管制，轉(zhuǎn)向管制市場參與者的資質(zhì)和競爭行為。
　　
　　基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的競爭局面一旦形成，政府要因勢利導，讓市場機制在市場結(jié)構(gòu)的重組中發(fā)揮更大的作用。必須明確，數(shù)家競爭的局面一旦形成，特別是這些公司相繼進入資本市場之后，進一步的分拆或合并，要由市場去決定，而不擬由政府繼續(xù)主導，避免政府的決策負擔過于沉重和導致過大的風險。政府可以“善始”，但不一定“善終”。要更多地按照公司法和其他市場法規(guī)，將基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)市場的重組交給市場去解決。以民航、電信為例，因為開放市場競爭的嘗試較早，現(xiàn)存的市場結(jié)構(gòu)、公司定位包括業(yè)務(wù)劃分，都要不斷隨市場情況的變化而變化，不可能完全指望靠政府的行政命令來完成全部重組。
　　
　?。ㄎ澹┲鸩綌U大法院對市場管制的介入。
　　
　　為了更有效地妥善處理基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)市場里的各種利益矛盾，防止“加強監(jiān)管”過程中難以避免的管制權(quán)力腐敗，要把目前“行政管制部門對應(yīng)被管制企業(yè)”這樣單一的“上下垂直關(guān)系”，逐步改成包括行政管制、法院裁決、市場自組織的仲裁，以及庭外和解等多種方式在內(nèi)的復合體系。這對提高市場管理中信息交流和處理的質(zhì)量，制衡管制權(quán)力，增加利益協(xié)調(diào)的程序性權(quán)威，都具有戰(zhàn)略意義。特別要擴大法院對市場管制的介入。為此，在相關(guān)法規(guī)的修訂和重立過程中，要增加設(shè)置專業(yè)的市場管理法庭，專門受理這些市場管制中發(fā)生的政府管制部門與公司和消費者在管制過程中可能發(fā)生的矛盾，既限制行政管制的權(quán)力、防止管制權(quán)力的濫用，也減輕行政管制的負荷和壓力，為管制消亡準備條件。
　　
　?。┘骖櫷顿Y人、營運公司和市場消費者的利益
　　
　　開放市場、打破壟斷，是為了更好地發(fā)展我國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，為國民經(jīng)濟持續(xù)健康增長奠定可靠的基礎(chǔ)。為此，必須協(xié)調(diào)投資人、營運公司和消費者之間的利益矛盾，特別注意轉(zhuǎn)型時期避免嚴重的利益沖突。
　　
　　鑒于基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)“資本密集”的特點，保持吸引資本流持續(xù)不斷地投入基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的建設(shè)和技術(shù)改造，甚為重要。為此，必須善待境內(nèi)外、國有和非國有的投資人。必須清醒地認識到，政府壟斷部門高額壟斷利潤的存在，對于吸引資金投向這些產(chǎn)業(yè)部門，曾經(jīng)是一個非常重要的誘因。隨著開放市場，壟斷利潤將合乎規(guī)律地減少，如何形成吸引投資的新的誘因，是發(fā)展這些部門有待解決的新問題。根據(jù)國際國內(nèi)的經(jīng)驗，政府人為地“創(chuàng)造”投資誘因的做法，既不可能持久，也難以避免嚴重的副作用。但是，政府在減少政策和制度風險、降低市場交易費用、提高政府服務(wù)質(zhì)量、維護市場競爭的公平性和透明度等方面，是大有可為的。這應(yīng)該是政府在新時期工作的重點。
　　
　　對于不同時期的投資人，他們在打破壟斷、開放市場的過程中，所承受的制度性風險是不盡相同的。較早期的投資人，可能因為開放市場的政策實施，而遭遇較高的政策、制度變化的風險，生產(chǎn)預(yù)期混亂。為此，有必要參照國際經(jīng)驗，在開放市場加速的情況下，對原先預(yù)期可以有更長時期壟斷租金分享機會的投資人，給予適當?shù)难a償。同時，要盡可能公開宣布未來市場開放的時間表，幫助潛在投資人有預(yù)先的計算和準備。
　　
　　政府壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)內(nèi)的大公司，連同其積累的管理經(jīng)驗、技術(shù)知識和上下游聯(lián)系、整合的能力，都是國民經(jīng)濟建設(shè)中重要的資源。這些部門工作人員的一些毛病和惡習，首先是壟斷體制的結(jié)果，換誰去工作，相差都不會太遠。因此，在打破壟斷、開放市場的過程中，要避免擬人化的宣傳，把一切問題歸結(jié)于人的品格。另外，反壟斷決不是“反大公司”，開放競爭也決不是要搞平均主義。必須明確，如果市場競爭擴展了市場規(guī)模，中國需要、也一定可能產(chǎn)生更大的、更強的現(xiàn)代公司。應(yīng)當看到，人民群眾和輿論對壟斷部門的意見、批評和不滿，是發(fā)動打破壟斷、開放市場的重要力量，但是也要防止，情緒化的潮流同樣可能妨礙市場競爭秩序的形成。
　　
　　消費者的購買力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力。打破壟斷、開放市場、形成競爭，從理論上能夠擴大消費者的選擇、刺激市場需求、增加國民真實所得，這是我們的政策應(yīng)該期待出現(xiàn)的效果。但是也要看到，市場開放對產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)的保證，要有一個時間過程，期間如何切實保障消費者利益、也就是市場購買力，要發(fā)現(xiàn)新問題、研究新辦法。中國正處于“消費者主權(quán)意識”萌生、上漲的過程中，要明確消費者主權(quán)同樣必須納入市場競爭的框架，防止生產(chǎn)重大的偏差。政府偏護公司是錯的，政府偏護消費者違反經(jīng)濟規(guī)律的要求，也是錯的。政府要充當獨立在上的、產(chǎn)業(yè)利益沖突調(diào)停人的角色，按照“手心手背都是肉”的原則，兼顧消費者各方利益。
　　
　　第二部分 定義和理論
　　
　　2-1．壟斷的含義
　　
　　“壟斷”的語文詞義是“排他性控制”和“獨占”。因此，通常講來，經(jīng)濟行為上的壟斷，可以包括所有單一的個人、組織或集團排他性地控制某種經(jīng)濟資源、產(chǎn)品、技術(shù)或市場。從這一點看，詞語學意義上的“壟斷”是一個中性詞。固然，“排他性控制”行為可能產(chǎn)生許多影響經(jīng)濟增長和經(jīng)濟效率的負面效果。但是，“排他性控制”也是經(jīng)濟秩序的支撐點。比如產(chǎn)權(quán)的基本特征就是排他性專有，而行政權(quán)在所有文明國家都由一個政府獨占。如果兩個以上的主體聲稱對同一幢房子擁有同等的產(chǎn)權(quán)，或者兩個以上的政府聲稱對一個管轄區(qū)有擁有同等的行政權(quán)，那就天下大亂，不會有經(jīng)濟增長和經(jīng)濟效率。
　　
　　 經(jīng)濟學上的“壟斷”概念，比語文意義上的壟斷定義要復雜。雖然我們可以直截了當?shù)卣f，壟斷就是在一個產(chǎn)品市場上只有一個買家或一個賣家。但是，導致市場被獨占的原因，卻是各式各樣的。更為重要的是，由種種不同原因引起的市場壟斷，對經(jīng)濟效率的影響很不相同。經(jīng)濟理論和政策的分歧，常常發(fā)生在對壟斷行為不同的因果關(guān)系的認識上。
　　
　　2-2．不同的壟斷成因
　　
　　 發(fā)生市場壟斷的成因，大體有以下五種。
　　第一種，由資源的天賦特性，帶來產(chǎn)品（服務(wù)）的獨特性。比如龍井茶、萊陽梨和鄧麗君的歌。這類產(chǎn)品，市場上獨一無二、消費者又愿意出價來欣賞，資源所有者就擁有排他性的獨占權(quán)。
　　第二種，發(fā)明的專利權(quán)或版權(quán)，或者象可口可樂的配方那樣的商業(yè)秘密。這些資源沒有天賦的獨特性，但是在想象力和科學技術(shù)的商業(yè)應(yīng)用方面，具有獨特性。政府如果不通過法律保護專利和商業(yè)秘密，發(fā)明和創(chuàng)新的供給就不足，對經(jīng)濟增長不利。當然，技術(shù)一旦發(fā)明出來，由社會共用可以加快新技術(shù)的普及，所以對專利的保護，通常設(shè)立一個時間區(qū)間，過了時限就對社會免費開放。
　　第三種，贏家的壟斷。凡競爭就有輸贏，商場競爭的勝出者可能憑實力和策略，一時之間將所有競爭對手趕出市場。典型的案例，是IBM和微軟公司，不是別人不可以做電腦硬件和軟件，而是一時之間沒有誰做得過他們。
　　第四種，成本特性產(chǎn)生的壟斷。一些產(chǎn)業(yè)，需要巨大的一次性投資，才能形成供給能力。這些投資一旦發(fā)生，就成為“沉沒成本”（就是幾乎別無他用）。對于這些產(chǎn)業(yè)來說，新的競爭對手面臨很高的“進入門檻”，因為他們必須再支付一筆巨大的投資，才可能與在位廠商競爭市場需求。這就是通常所說的“自然壟斷”。
　　第五種，強制形成壟斷。這就是運用非經(jīng)濟的強制力量，清除競爭對手，保持對市場的排他性獨占。這種強制的勢力，可以是高度非制度化的，如欺行霸市、強買強賣；也可以是高度制度化的，如政府管制牌照數(shù)量，或由立法來阻止競爭而產(chǎn)生的行政性壟斷。需要說明，強制形成的壟斷，雖然動機完全不相同，但在行為上，壟斷者的地位都是由非經(jīng)濟力量造成的。
　　
　　在真實世界里，一果常常多因。舉美國AT&T公司為例，早年是創(chuàng)新帶來的壟斷（發(fā)明電話），后來是自然壟斷（鋪建了全國電話網(wǎng)絡(luò)），而1926年后就享有強制的壟斷（法律確立的電話市場獨占權(quán)）。再看現(xiàn)在熱鬧非常的微軟反壟斷案，微軟公司創(chuàng)新的壟斷是否伴有其他“不正當手段妨礙競爭”，成為控辮雙方分歧的焦點。為了得到關(guān)于壟斷行為后果的簡明分析，我們需要進一步區(qū)分兩種性質(zhì)不同的壟斷。
　　
　　2-3．從產(chǎn)權(quán)角度區(qū)別壟斷
　　
　　上述壟斷成因，進入細節(jié)問題之后，紛繁復雜。為了制定政策所需要的明了和準確，需要進一步化繁就簡。本報告從產(chǎn)權(quán)的角度，對壟斷做進一步的區(qū)分。
　　
　　我們要明確，許多“壟斷”，恰恰是產(chǎn)權(quán)的同義詞。上文提到的基于資源獨特性、發(fā)明和創(chuàng)新、競爭勝利以及成本優(yōu)勢的壟斷，都是從“產(chǎn)權(quán)的排他性”中派生出來的壟斷。保護產(chǎn)權(quán)，與保護這些壟斷，具有一致性。產(chǎn)權(quán)是排他性的專 用權(quán)利，是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)象一切權(quán)利一樣，依托于社會關(guān)于“正確和正義”的共識，但離不開正式的和非正式的社會強制機制。其中，政府依法保護產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代經(jīng)濟秩序最重要的環(huán)節(jié)。政府保護產(chǎn)權(quán)，當然就是保護排他性權(quán)利。在這個意義上，保護產(chǎn)權(quán)必定派生出一些壟斷��排他性控制��的結(jié)果。
　　
　　我們也要明確，政府保護產(chǎn)權(quán)的原則，是保護產(chǎn)權(quán)主體對于其擁有資源的排他性選擇權(quán)，但以這種排他性權(quán)利不妨礙他人行使產(chǎn)權(quán)為限。比如，政府保護房屋主人排他性的居住權(quán)，但是，房主在他的房屋里產(chǎn)生可能損害他人利益的行為，從發(fā)出噪音到窩藏毒品，都要受到限制或法律制裁。
　　
　　到了市場上，產(chǎn)權(quán)問題變得復雜。因為這里有眾多的買家，也有眾多的賣家，各有各的產(chǎn)權(quán)，行使起來互相影響。甲、乙都要賣貨，競爭導致價格下降。在這個意義上，甲乙雙方都受到對方的“損害”。能不能為了保護甲的產(chǎn)權(quán)，而將乙逐出市場？不能，因為那樣就侵犯乙的產(chǎn)權(quán)（交易權(quán)）。能不能同時保護甲乙雙方，下令提高市價？也不能，因為那就侵犯買方的產(chǎn)權(quán)。所以，在市場上，政府只能遵循一個原則：保護各方平等交易的權(quán)利，但不保護任何一方資源的市場價值。否則，必定違反對產(chǎn)權(quán)的普遍性保護原則。
　　
　　上文提到的第五種壟斷��強制性壟斷��就是保護某一方產(chǎn)權(quán)的同時，限制甚至禁止了其他方的產(chǎn)權(quán)。與前四種市場壟斷不同，強制性壟斷不是普遍保護產(chǎn)權(quán)的結(jié)果，而是侵犯產(chǎn)權(quán)的結(jié)果。
　　
　　2-4．什么妨礙技術(shù)進步和經(jīng)濟增長？
　　
　　傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論沒有清楚地區(qū)分不同的壟斷，也沒有清楚地區(qū)別不同壟斷對經(jīng)濟行為和經(jīng)濟效率的不同影響。流行的教科書講，壟斷��市場上只有一個供應(yīng)商&;#0;�帶來的“市場權(quán)力”（market power）使得壟斷商可以通過控制產(chǎn)出的數(shù)量，來提高價格，獲取壟斷利潤。此外，由于獨家控制市場，技術(shù)創(chuàng)新的動機遭到削弱，產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量通常也會比較糟糕。
　　
　　但是，以上“規(guī)律”，忽略了在真實的市場過程中，保護產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的壟斷，與侵犯他人產(chǎn)權(quán)的壟斷，行為和效果是不一樣的。
　　
　　僅僅擁有獨特的資源，能不能持續(xù)控制價格、獲取壟斷利潤？經(jīng)驗證明，不能。這是因為，絕大多數(shù)獨特資源生產(chǎn)出來的產(chǎn)品和服務(wù)，都可能有替代的產(chǎn)品和服務(wù)。龍井茶葉的替代品包括黃山毛尖、福建烏龍、雀巢咖啡，可口可樂的替代品是百事可樂，鄧麗君的替代呢？是四大天王、毛阿敏、甚至梅來芳。物以稀為貴是照常的，但是市場規(guī)律是，獨特資源要是身價太高，等于為各種替代品提供市場。技術(shù)進步的本質(zhì)又是什么呢？就是不斷發(fā)現(xiàn)替代。
　　
　　創(chuàng)新的壟斷，也不能持久。商場如戰(zhàn)場，出了周瑜，還可能出諸葛亮。政府保護創(chuàng)新專利，只要沒有剝奪別人創(chuàng)新的權(quán)利，創(chuàng)新帶來的壟斷，通常不能持久。靠創(chuàng)新獲取壟斷利潤嗎？等于動員天下英雄好漢加快發(fā)明替代，競爭始終是非常激烈的。
　　
　　勝利者贏得市場優(yōu)勢之后就減量提價，是可能的。但是，正如弗里德曼指出過的，這樣一來，壟斷商等于在補貼他所有的潛在競爭對手。只要潛在的競爭壓力沒有消失，標準教科書舉證的“壟斷行為”，就將先被淘汰。
　　
　　最后，是所謂“自然壟斷”。過去的分析認為，巨大的沉沒成本提升了潛在進入者的“進入壁壘”，從而構(gòu)成在位者的壟斷優(yōu)勢。但是，只要進入壁壘真的只是“自然”形成，技術(shù)發(fā)明尋求替代的競爭壓力就無時不在。在位商受潛在競爭壓力的作用，行為不能太離譜的。
　　
　　所有壟斷的類型當中，只有強制地限制了市場準入，才真正妨礙技術(shù)進步和經(jīng)濟效率。因為，對市場機會的強制性禁止和限制，才可能完全地或部分地消除替代，也就是消除潛在的競爭。
　　
　　2-5．兩個錯誤的推理
　　
　　 因為沒有清楚的產(chǎn)權(quán)理論，150年來的壟斷經(jīng)濟學理論含混不清。含混的理論帶來許多錯誤的推理，以至謬種流傳、以訛傳訛。嚴重而普遍的錯誤，在于形成以下兩大推理。
　　
　　第一個錯誤推理是，政府為保護獨特的資源、保護創(chuàng)新、保護成功和保護自然壟斷，應(yīng)該對這些特別的市場設(shè)置行政性的進入限制，以減少社會資源的浪費。
　　
　　這個推理，把保護產(chǎn)權(quán)與保護市值，混為一談。政府應(yīng)該保護產(chǎn)權(quán)，但是政府不應(yīng)該、也不可能保護特定資源權(quán)利的市值。政府對產(chǎn)權(quán)普遍提供保護的職責，不能偷換為靠限制或取消對一部分產(chǎn)權(quán)的保護，來達到保護另外一部分產(chǎn)權(quán)的目的。更危險的地方在于，只要政府有理由為保護一部分產(chǎn)權(quán)而侵犯其他方的交易權(quán)，終究就有理由侵犯任何一種產(chǎn)權(quán)。
　　
　　從經(jīng)濟效果來分析，我們質(zhì)疑政府為了保護龍井而禁售烏龍，為保護可口可樂而禁售百事可樂之類，真的就可以“減少社會資源的浪費”。是不是浪費，要問市場上的買家，而不能由政府或?qū)＜易鲋饔^的裁定。買方愿意出價購買的產(chǎn)品和服務(wù)，“浪費”從何談起？試圖消滅這種“浪費”，等于消滅經(jīng)濟。
　　
　　更廣泛的錯誤，是認為政府對“自然壟斷”行業(yè)應(yīng)該限制市場進入，才能“減少嚴重的重復建設(shè)和惡性競爭”。就是說，自然壟斷還不能過癮，必須加上政府的強制性禁入，才能“更優(yōu)”。但是，只要加上行政性壟斷排他的因素，自然壟斷就再也不“自然”。社會再也無從分辨：是規(guī)模經(jīng)濟導致一家供應(yīng)商在技術(shù)上更優(yōu)，還是行政壟斷排除了一切潛在的競爭對手？是成本優(yōu)勢令潛在別人裹足不前，還是政府權(quán)力壓制了技術(shù)進步和替代？
　　
　　行政權(quán)力創(chuàng)造的壟斷租金，將不斷引誘各方不惜耗費資源來攫取。假以時日，行政壟斷租金的耗散，終究要抵消壟斷減少重復建設(shè)所帶來的節(jié)約。政府壟斷產(chǎn)業(yè)的“是否節(jié)約社會資源”，要長期看，才有最后的結(jié)果。
　　
　　另外一種情況，即便政府控制了自然壟斷行業(yè)的市場進入，替代還是難以完全杜絕，只是代價更為巨大。舉一個實例，如果自來水早就開放市場競爭，現(xiàn)在滿大街還有沒有這樣巨大的對礦泉水的需求？社會關(guān)于可飲用水的總投資，是不是可能節(jié)省許多？所以，武斷地說政府控制自然壟斷行業(yè)的準入，一定可以“減少浪費”，不過是更多的浪費被忽略不計的結(jié)果。
　　
　　第二個錯誤推理，由于看到競爭是保證經(jīng)濟增長和技術(shù)進步的基礎(chǔ)，所以，政府要運用行政力量，反對任何形式的市場壟斷。
　　
　　這里的錯誤，在于把保護產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的壟斷，與侵犯產(chǎn)權(quán)的壟斷混為一談。競爭固然是技術(shù)經(jīng)濟進步的基本動力，但是，競爭要用清楚的產(chǎn)權(quán)界定和有效的產(chǎn)權(quán)保護來加以約束。缺乏有效產(chǎn)權(quán)約束的競爭，為讓社會付出經(jīng)濟秩序方面的巨大代價。
　　
　　 在政府普遍保護產(chǎn)權(quán)的條件下，市場上還是會發(fā)生各種個樣的壟斷。但是，未曾侵犯他人產(chǎn)權(quán)的“壟斷”，無傷大雅。獨到的資源和獨到的資源利用方式，是壟斷；成功的勝者擁有市場權(quán)力，是壟斷；專利在有效時期內(nèi)，是政府保護的壟斷；商業(yè)秘密，更是壟斷。所有這些壟斷，都不能貿(mào)然反對。因為這些壟斷，有的本身就是排他性產(chǎn)權(quán)的同義詞，有的是市場競爭的手段、目標和結(jié)果。贊成產(chǎn)權(quán)、贊成市場競爭，所以不能反對這些壟斷。
　　
　　如果籠統(tǒng)反對一切壟斷，發(fā)展成不分青紅皂白地反對一切大公司、反對一切市場贏家、反對任何情況下市場份額的寡占和獨占，甚至反對創(chuàng)新領(lǐng)先，那就變成反對產(chǎn)權(quán)、反對市場競爭、反對技術(shù)進步和反對經(jīng)濟增長。
　　
　　 以上關(guān)于壟斷的第一錯誤推理，強調(diào)經(jīng)濟落后，民間經(jīng)濟不成熟，所以必須由政府限制產(chǎn)權(quán)、特別是限制市場交易權(quán)，才能加快經(jīng)濟增長。關(guān)于壟斷的第二錯誤推理，強調(diào)的是在發(fā)達的市場經(jīng)濟里，大公司的市場權(quán)力過于強大，需要政府施加法律和行政的平衡。殊途同歸，都在于沒有找準競爭、產(chǎn)權(quán)、政府和壟斷關(guān)系的重心所在。
　　
　　當前我國處在從低收入經(jīng)濟向中等發(fā)達的經(jīng)濟過度、從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型，需要研究兩大錯誤推理帶來的實踐教訓，防范兩大錯誤推理對我國“反壟斷”法律和政策框架發(fā)生不良影響。我們更要當心，防止兩大錯誤推理在我國的特殊國情里混合變種。
　　
　　
　　2-6．小結(jié)： 反壟斷的要害是“消除市場禁入”
　　
　　概括以上分析，我們認定真正危害技術(shù)進步和經(jīng)濟效率的，是強制禁止或限制自由進入市場。其他諸項，包括獨到的資源控制、創(chuàng)新領(lǐng)先、企業(yè)規(guī)模大、技術(shù)實力強、已經(jīng)支付了巨大的沉沒成本、占有很大的市場份額，以及莫須有的“壟斷意愿”等等，統(tǒng)統(tǒng)有其名、無其實。
　　
　　清楚的概念，才可能產(chǎn)生明了的政策。政策明了，解決問題才可能抓住重點。因此，本報告建議，政府總的政策口號，擬提 “開放行政性壟斷市場”，重點是“消除市場禁入”。本報告還認為，權(quán)衡利弊，兼顧當前和長遠，輿論和宣傳上要避免過于籠統(tǒng)地“反壟斷”。特別要防止，將“反壟斷”混同為反大公司、反市場成功、反創(chuàng)新、甚至是反一切排他性的專用權(quán)。
　　
　　現(xiàn)實的市場壟斷形態(tài)是復雜的。保護產(chǎn)權(quán)的壟斷，可能擴大保護而轉(zhuǎn)變成侵犯他人合法權(quán)利。資源獨特、創(chuàng)新、成功和成本優(yōu)勢的壟斷，也可能派生出形形色色強制性排他性獨占的要求。我們承認實際情況非常復雜，但是，唯因為實際情況復雜，才需要簡單明了的準確概念作為政策的基礎(chǔ)。政府在反壟斷政策的制定和執(zhí)行中，應(yīng)該堅守如下原則：普遍保護產(chǎn)權(quán)，反對市場禁入。對付所有“復合型“市場壟斷，關(guān)鍵是消除市場準入的強制性障礙，以次為界，不越雷池一步。

　第三部分 管制與管制改革
　　
　　政府確定了消除壟斷、開放競爭的政策，實施之后，如何管理基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)？當前的主要思路是，開放市場與加強管制（或說加強監(jiān)管），兩手并重。本報告為此在以下部分集中討論管制和監(jiān)管問題。中心要說明，“管制”是發(fā)達國家政府管理市場經(jīng)濟的一種特殊形式。伴隨市場經(jīng)濟的發(fā)展和管制的實踐，發(fā)達國家提供的從“管制建立”到“解除管制”和“管制改革”的經(jīng)驗，非常值得我們借鑒。最早實施管制改革的國家，發(fā)生了“再管制”和“管制消亡”的爭論，也值得我們關(guān)注。
　　
　　3-1．“管制”概念
　　
　　 “管制”不是一個傳統(tǒng)的、或日常使用的中文詞匯，其字面含義包含“控制、規(guī)章、規(guī)則”的意思。作為一個外來詞，管制（regulation）反映的是一種政府與工商企業(yè)的關(guān)系，就是政府運用具有法律效力的規(guī)章控制工商企業(yè)的行為。
　　
　　 經(jīng)濟學和法學關(guān)于管制的定義有許多。但是，根據(jù)《管制與市場》作者史普博的斷言，“一個具備普遍意義的可有效運用的管制定義仍未出現(xiàn)”（《管制與市場》，中文版第28頁）。有的經(jīng)濟學家指出，管制是政府針對工商企業(yè)的公共政策。有的強調(diào)，管制的實質(zhì)是政府命令對競爭的明顯替代；或者，是在一般法的正規(guī)執(zhí)行之外，運用政府強制力來迎合某些特殊目的。有的干脆說，管制是管制者們的所作所為。
　　
　　 但是，所有關(guān)于管制定義包含一個共同的行為特征，既政府依據(jù)法規(guī)對企業(yè)的市場進入、價格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)條件施加直接的行政干預(yù)。撇開關(guān)于管制的起源、效果和價值評判等等歧見紛紛的問題，撇開管制手段和管制重點的歷史演化和國家之間的差異，管制總是政府對企業(yè)在市場上活動的直接干預(yù)。這是“管制”的基本特征，不會因為“regulation”被翻譯別的名詞、例如“規(guī)制”，而有什么實質(zhì)的不同。
　　
　　3-2．政府管理企業(yè)活動的主要形式
　　
　　 上面定義的“管制”，發(fā)生在西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，具有非常重要的、但容易遭到忽略的背景限制。本報告強調(diào)以下三點：（1）法治，特別是政府依法行政的傳統(tǒng)已經(jīng)確立；（2）政府和企業(yè)之間的界限比較清楚，沒有政企不分的問題；（3）除非法律限制，私人產(chǎn)權(quán)包括資源的使用、收益和交易權(quán)利不受侵犯；而法律是一個公開的、各方可參與的立法（修法） 程序的結(jié)果。本報告特別強調(diào)，不能脫離這個背景來借鑒發(fā)達國家的“管制”經(jīng)驗。
　　
　　 為了清楚地理解以上背景，我們有必要指出，“管制”只是西方發(fā)達國家政府管理經(jīng)濟過程諸多形式當中的一種。“管制”與其他政府干預(yù)經(jīng)濟的形式之間，有著非常重要的聯(lián)系和區(qū)別。
　　
　　 簡要說來，西方發(fā)達國家政府管理經(jīng)濟的形式，包括以下五種。
普通法（主要是財產(chǎn)法、合同法和民事法）管理私人經(jīng)濟行為。核心是保障產(chǎn)權(quán)的有效界定、不受侵犯。由于產(chǎn)權(quán)在行使的過程中會發(fā)生互相作用和影響，所以需要一套一般性的行為規(guī)則來對產(chǎn)權(quán)的利用加以限制。盡管如此，產(chǎn)權(quán)執(zhí)行中還是可能發(fā)生大量糾紛，需要公正的判決、裁定和調(diào)解。因此，在立法之外，“國家的作用僅限于提供一套法院體系”。象中國老話所說，“民不舉、官不糾”。只是這里的“官”，不是無所不管的“父母官”，而是專司司法職能的法官。歷史地看，普通法是西方管理市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)。幾百年來，西方國家在其普通法的基礎(chǔ)上形成了其市場經(jīng)濟的文明。
　　
　　
反托拉斯法。這是1890年后率先在美國形成的新的政府管理經(jīng)濟的傳統(tǒng)。鑒于大公司市場權(quán)力的擴張，美國國會通過這套特別的法案。此后，不但私人可以提出反托拉斯訴訟，而且司法部被授予特殊權(quán)力，用于審批企業(yè)合并案例、并對違反反托拉斯法的公司提出調(diào)查、取證和公訴。要注意，原來美國政府被限制活動在公法領(lǐng)域，只能對刑事案件提出公訴。現(xiàn)在，政府可以因為特別的民事事項（涉及反托拉斯法）公訴私人公司，所以反托拉斯也被看作一個公、私法混合的一個領(lǐng)域。不過，政府反壟斷的行政權(quán)力，依然受到獨立的司法系統(tǒng)的制衡，因為司法部提出的反壟斷公訴，最后由獨立的法院和法官來裁決。許多案例，政府花費了巨額行政經(jīng)費調(diào)查、取證，但最后還是敗訴。
　　
　　
宏觀調(diào)控。就是上世紀30年代大危機之后，根據(jù)凱恩斯的經(jīng)濟學說逐步形成的政府通過貨幣政策和財政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟景氣的實踐。必須強調(diào)，宏觀調(diào)控是政府對經(jīng)濟活動的間接干預(yù)。就是說，政府僅僅改變企業(yè)和個人做經(jīng)濟決策的環(huán)境參數(shù)，但不干預(yù)、不限制、更不替代企業(yè)和個人的經(jīng)濟決定和行為。目前許多人把政府的所有干預(yù)、甚至政府管制價格和限制市場進入等直接管制行為，都當作“宏觀調(diào)控”，是錯誤理解凱恩斯主義的結(jié)果。
　　
　　
管制。政府依法對企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動施加的直接的行政干預(yù)。管制的起源和發(fā)展，因時因地不同（祥見下一小節(jié)），但共同的發(fā)生特征是：不但普通法的約束和調(diào)節(jié)、而且反壟斷和宏觀調(diào)控的實施都被看作不足以滿足市場秩序的要求。這時，“管制”就出現(xiàn)了。需要明確，與反壟斷的做法不同，管制是政府部門依據(jù)法律的授權(quán)采取直接的干預(yù)措施，而不是僅僅充當公訴人；與宏觀調(diào)控不同，管制試圖改變的不是決策參數(shù)，而是直接控制決策和行為。另外，我們也要指出，發(fā)達國家的管制，仍然植根于普通法傳統(tǒng)的深厚土壤。具體表現(xiàn)在：（1）管制需要立法提供法律根據(jù)；（2）管制部門要得到國會的特別授權(quán)；（3）受管制市場的企業(yè)和個人，可以根據(jù)普通法和行政法對政府的管制行為提出法律訴訟。
　　

國有化。政府依照法令、并運用財政資源新建國有公司，或者收購公司的全部或部分股權(quán)。由于政府是國有公司的老板，所以可以通過對公司的內(nèi)部控制來直接實現(xiàn)政府的政策目標，而不需要經(jīng)過反壟斷、管制等外部管理的方式。但是，西方國家的國有公司要受立法機構(gòu)和選民和輿論的監(jiān)督管理，并且參加與其他非國有公司的市場競爭。此外，國有公司的比重在二戰(zhàn)后的西歐高一點，在美國比較低。美國也有不少國有資源，但一般來說，政府不利用國有資源參與和私人公司的市場競爭，所以很少組織成國有公司參與市場營運。

　　
　　 以上五類，國有化是政府對企業(yè)的內(nèi)部直接控制和干預(yù)，管制是政府從外部對企業(yè)的直接行政干預(yù)，宏觀調(diào)控是間接的參數(shù)干預(yù)；反壟斷是間接的司法干預(yù)；普通法是對私人產(chǎn)權(quán)最一般性的法律約束。
　　
　　3-3．管制：由來和發(fā)展
　　
　　據(jù)上所述，管制是政府直接用行政手法干預(yù)企業(yè)的一系列行為。為什么在發(fā)達的市場經(jīng)濟里，會發(fā)生管制？
　　
　　許多人簡單地以為，自由競爭的市場不可能作到商家的個別利益與消費者利益、以及社會利益的完全一致。由于自發(fā)形成的價格，沒有、也不可能完全反映商業(yè)活動的社會成本，所以僅僅依靠價格機制，不能完全消除企業(yè)和私人行為帶來的負面“外部效果”，甚至有了普通法、宏觀調(diào)控和反壟斷法還不夠，還是非需要政府對企業(yè)活動做出直接的干預(yù)。西方主流經(jīng)濟學關(guān)于“市場失敗”的理論，強化了人們對這一問題的認識，從而為政府實行管制，提供了系統(tǒng)的理論根據(jù)。
　　
　　根據(jù)以上認識，管制是政府應(yīng)消費者的需要，主要是為了保護消費者和全社會免遭企業(yè)贏利性活動可能產(chǎn)生的損害，而提出并實施的行政措施。
　　
　　但是，經(jīng)驗表明，對管制的“需求”不但來自消費者，而且更來自企業(yè)和政府機構(gòu)本身。雖然管制常常聲稱是為了社會利益，但是實際上，能夠從管制中獲得利益的，不但是消費者，而且是被管制行業(yè)的廠商、相關(guān)利益方、以及政府管制機構(gòu)本身。正是這些復雜的多方利益主體的互相作用，才在國際國內(nèi)政治、意識潮流以及偶發(fā)事件的推動下，形成管制和管制的變化。

　　以美國為例。最原始的、并延伸至今的管制，可以拿政府對含酒精飲料的生產(chǎn)和銷售的直接干預(yù)為典型。在歷史上著名的《禁酒令》失敗后，美國各州政府都通過放發(fā)營業(yè)牌照，直接控制酒類銷售市場的進入者、消費者年齡和合法出售酒類的場所和時間。是的，關(guān)于酒精飲料的管制從來就以未成年人、社會公眾甚至嗜酒者家庭的“幸福”作為公開的訴求。但是，這套管制，嚴格限制了酒類銷售市場的競爭程度，從而保護了已經(jīng)在位者的利益，而政府相關(guān)審批、發(fā)牌機構(gòu)和官員的權(quán)力和利益，也顯著增加。因此，推動并維持酒精管制體制的，不單單是可能受到“酒精飲料的自由交易”損害的家長和嗜酒者親屬，而且也包括受管制體制保護的在位銷售商和政府機構(gòu)及官員。
　　
　　需要探察的是，為什么象反托拉斯那樣的政府行動，還是不足以滿足“社會對政府管理市場交易的要求”？流行的解釋是：比之于反壟斷訴訟，管制可能節(jié)約更多的執(zhí)法成本（包括時間），并且可能帶來更有效的資源配置。這是因為，（1）管制機構(gòu)分工專門，擁有比政府反壟斷部門和一般法院更專業(yè)的知識；（2）管制機構(gòu)擁有法律授權(quán)的直接裁決權(quán)，所以處理問題無須等待漫長的司法程序。蘭迪斯��美國新政時代的“管制先知”、哈佛法學院長和羅斯福任命的證券管理委員會委員��寫道：“要符合專門化的要求，就必須通過創(chuàng)立更多的行政機構(gòu)來擴大政府在經(jīng)濟發(fā)展各個階段的影響力，創(chuàng)立更多而不是更少的機構(gòu)最有助于提高政府管制過程的效率”。他明確主張，各種獨立的管制委員會應(yīng)當是政府的第四分支，應(yīng)當是“半立法、半行政、半司法的”。
　　
　　是的，隨著市場范圍的擴大、分工深度的提高和交易活動的高度復雜化，對政府管理經(jīng)濟提出越來越高的知識要求。關(guān)于管制的知識專業(yè)化，以及由此產(chǎn)生的大量“管制專家”，既是分工的結(jié)果，也是產(chǎn)生更復雜管制結(jié)構(gòu)的原因。象市場里任何專業(yè)化分工一樣，管制專家總是傾向于建議使他們的專家資產(chǎn)增值的管制體制。但是，與一般的分工專業(yè)化有所不同的是，管制專業(yè)知識和專家的“買方”，只有政府一家，因此缺乏市場競爭的篩選和淘汰。因此，如果沒有適當?shù)囊种?，管?amp;#0;�作為政府直接干預(yù)企業(yè)的行政行為��將會不斷自動加碼，直到在“社會利益”的名義下，使整體經(jīng)濟增長因為過度的管制而失去活力和效率。
　　
　　3-5．管制擴展的邏輯與后果
　　
　　 美國曾經(jīng)是“管制的資本主義”的一個典范。雖然象許多其他國家一樣，美國政府也直接擁有一些重要的公司（比如田納西流域管理局、地方公共電力事業(yè)、郵政體系、機場、碼頭和運輸公司），但是相比之下，美國的“國有化程度”是很低的，而美國政府擁有的許多資源，例如國有土地和國家公園，在憲法原則下不可以從事商業(yè)性贏利活動。也許正是這個原因，導致美國政府對經(jīng)濟的干預(yù)，更多地集中在政府管制私人公司的市場行為方面。
　　
　　 事實上遠在《反托拉斯法》之前，美國成立于1887年的州際商業(yè)委員會（ICC），就擁有管制鐵路的權(quán)力。這家標志經(jīng)濟管制開端的聯(lián)邦機構(gòu)，職責就是確保鐵路運輸價格的“公平合理”、運貨人與公眾的“公平待遇”、以及限制鐵路巨頭對鐵路商務(wù)的操縱。開始的時候，美國法院還限制著ICC的權(quán)力，但是，隨后“進步主義”（以揭露商業(yè)活動中的各類丑聞、邪惡和墮落為主旨的思潮和社會運動）的壓力，加大了ICC管制市場價格和進入的權(quán)力。
　　
　　 1913年，美國建立了聯(lián)邦儲備系統(tǒng)（中央銀行）和聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FIC）,隨后，建立了罐頭業(yè)與畜牧圍欄管理局”（1916）、食品和藥品管理局（1931）、聯(lián)邦通訊委員會（1934）、聯(lián)邦證券與交易管理委員會（1934）、聯(lián)邦海運委員會（1936）、民用航空委員會（1938）、聯(lián)邦公路局（1966），進入70年代后，又設(shè)立了聯(lián)邦鐵路局（1970）、環(huán)境保護署（1970）、聯(lián)邦郵資委員會（1970）、國家公路交通安全局（1970）、消費品安全委員會（1972）、能源管制局（1974）和核管制委員會（1974）等等，連同州一級的政府管制部門，到1975年美國共有一百幾十個政府管制機構(gòu)，而受管制行業(yè)的產(chǎn)值占全部GDP的四分之一。
　　
　　 物極必反。過多的政府管制直接干預(yù)市場進入和企業(yè)定價，不能不阻礙市場機制正常發(fā)揮配置資源的作用、抑制企業(yè)家創(chuàng)新精神、助長官僚主義和各種轉(zhuǎn)嫁自己行為不良后果的道德風險。1960年代，甚至連在羅斯福新政時代為創(chuàng)建美國式管制體制做出重大貢獻的蘭迪斯，也開始指責管制體制的僵化和無能。他定斷“拖沓已經(jīng)成為聯(lián)邦管制的標志”，并舉例說完成待決的天然氣價格的申請要13年，即使把人員增加3倍，在這13年內(nèi)累計起來的新的申請批準也要到2043年才能處理完畢。
　　
　　3-6．管制改革：美國的經(jīng)驗
　　
　　“管制改革（regulatory reform）”起源于1970年代中期的美國。象一切制度變革一樣，思想解放發(fā)揮了前導性的作用。注重經(jīng)驗研究��就是從實際后果、而不是從所宣稱的偉大意圖來檢驗經(jīng)濟制度和政策的正確性��的經(jīng)濟學、法學和其他社會科學，從美國30-70年代發(fā)展到登峰造極的管制實踐中，發(fā)掘出大量資料證明“管制失靈”對經(jīng)濟效率的負面影響，要比所謂的“市場失靈”更加嚴重。芝加哥大學的斯蒂格勒教授以他關(guān)于“管制者是被管制行業(yè)和企業(yè)的俘虜”的著名發(fā)現(xiàn)，獲得了諾貝爾經(jīng)濟學獎。不過，只有當奉行中間政治路線的布魯金斯學會以及耶魯、哈佛大學的名家們紛紛加入之后，挑戰(zhàn)管制主義的思想理論才成為不可阻擋的洪流。
　　
　　在操作層面，最先對新政傳統(tǒng)開刀的不是保守的共和黨人，而是時任參院“行政實踐與程序”委員會主席的民主黨愛得華?？夏岬?。1974年，肯尼迪請哈佛一位法學教授布雷耶為他準備了一份調(diào)查清單，而首批由參院決定調(diào)查的項目當中，就包括了航空管制。當然，解除管制的政治榮譽還是要歸里根總統(tǒng)。因為正是這位政治能力常常被低估的共和當總統(tǒng)，下決心起用紐約州公共服務(wù)委員會主席、前康乃爾大學經(jīng)濟學教授卡恩，出任聯(lián)邦民用航空局局長。卡恩的施政綱領(lǐng)別具一格：在事事要靠行政審批的民航業(yè)引進競爭、由市場接管原來由民用航空局5個委員會做出的經(jīng)濟決定、直到解散聯(lián)邦民用航空局。
　　
　　卡恩的改革后來被冠之以“開放天空”而載入美國管制改革的史冊。主要的做法是，政府不再用行政審批（包括聽證程序）的辦法來干預(yù)民航的票價決定和市場進入。航空公司可以自由地、競爭性地決定機票價格，也可以自行決定是否進入還是退出某個市場或某條航線。所有其他公司、新的投資人也可以決定是否組建新的航空公司。結(jié)果，民航票價大幅度跌落，而對民航服務(wù)的市場需求量急劇上升；一些老牌航空公司走向破產(chǎn)，而新的成功者因為適應(yīng)市場形勢而欣欣向榮。最重要的也許是，美國航空業(yè)在競爭的壓力下創(chuàng)造了“樞紐港模式”（就是用支線小飛機把各地旅客集結(jié)到一些中心樞紐航空港，然后高頻率地飛向全國和世界各地的樞紐港）。
　　
　　“開放天空”的成功，為里根政府贏得了聲譽，也開了美國“解除管制”（deregulation, 可以直譯為“反管制”）的先河。隨后，鐵路和貨車運輸、電信、金融、電力等部門紛紛開始解除自羅斯福新政時代以來形成的“管制下的壟斷“體制，按照各行各業(yè)的技術(shù)特性，引進市場競爭。“解除管制”甚至深入到傳統(tǒng)上被認為只能由政府獨家經(jīng)營的業(yè)務(wù)。新興的快件專遞公司挑戰(zhàn)政府郵政，將美國的快件業(yè)做成了全球領(lǐng)先的大市場。此外，彼此競爭的民間保安公司部分替代了“獨家經(jīng)營”的警察部門，向社會提供了按照市場規(guī)則運行的安全服務(wù)。環(huán)境保護成為“生意”，因為一些地方接受了經(jīng)濟學家的建議，由議會決定年度性可污染的“額度”，然后各方投標競買“污染權(quán)”。甚至還出現(xiàn)了“民辦監(jiān)獄”這樣的新鮮事，就是由“公司化的監(jiān)獄”通過競標向政府司法部門“接單”，承擔市場化的犯人管理（到1996年，全美有170家公司制的監(jiān)獄和看守所）。當然，還有美國式的“私有化”：聯(lián)邦和州通過證券市場出售政府擁有的公司權(quán)益，包括國有的鐵路公司、港口和機場、軍隊的商業(yè)服務(wù)資源、以及城市供水系統(tǒng)。
　　
　　解除管制并不意味著政府什么都不管了，而是政府從最不適應(yīng)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)“退出”，從而集中精力和財力，在需要政府管理的環(huán)節(jié)加強管理。例如，聯(lián)邦民航局果然如卡恩和里根之愿被撤消，但是隨后又成立了聯(lián)邦航空安全局。不過，航空安全局不再從事票價控制、航線分配和市場進入管制，而是依法監(jiān)督、管理各航空公司的飛行安全。在運輸、電信、電力和金融領(lǐng)域，解除管制與“重新管制（re-regulation）”交替進行。但是從實質(zhì)、而不是名稱來看，所謂“再管制“就是政府開放了所有這些敏感的、“戰(zhàn)略性的制高點”，并在開放市場的基礎(chǔ)上探索行政管理的新經(jīng)驗。
　　
　　3-7．英國：直接吸取“管制改革”的力量
　　
　　 比較起來，1970年代末撒切爾夫人領(lǐng)導的市場革命，中心旗號是“私有化“而不是”解除管制“。這是英國國情約束的結(jié)果，表明各國總要在各自的經(jīng)濟、政治和社會的具體環(huán)境中解決各自面臨的緊迫問題。
　　
　　 作為老牌的資本主義國家，英國國力的逐漸下降源于其競爭力的喪失。到1970年代，“英國病”已經(jīng)病入膏肓，差不多“淪為歐洲的窮國”。要害問題如撒切爾上臺前所指出，是“壟斷的國有企業(yè)和壟斷的工會”導致英國生產(chǎn)率停滯不前，而國家的福利、補貼開支卻如脫韁之馬。“食之者重，生之者寡”，老牌資本主義照樣不堪一擊。撒切爾的保守當政府對癥下藥，選擇“私有化”和消減英國工會脫離生產(chǎn)率的福利訴求。
　　
　　 更值得注意的是，英國政府并沒有簡單照搬“管制市場”的傳統(tǒng)模式，而是直接吸取美國“管制改革”的經(jīng)驗，探索建立更加有效率的政府管理市場的體制。本來，如上文說明，“國有化”是政府直接運用對國有公司的控制權(quán)，從內(nèi)部直接控制國家經(jīng)濟命脈。因此，在國有化模式下，政府與大公司一體行動，國有大公司也不以贏利為目的，所以一般也不需要政府從外部“管制”。那么，當國有公司私有化之后，公司有了私人的股權(quán)、甚至被私人資本控股，公司有了市場贏利的動機，會不會利用其既有的大公司“市場權(quán)力”，將國家對市場的壟斷轉(zhuǎn)化為私人對市場的壟斷呢？
　　
　　答案是肯定的。因此，在美國解除管制的同時，英國有了“重建管制”的必要性。事實上，撒切爾政府在準備英國私有化方案的同時，非常注重美國的政府管制市場的經(jīng)驗。但是，撒切爾及其保守黨思想庫對英國病的深刻反思，使得他們對“通過管制重建回潮政府至上”的傾向保持直覺的警惕。加上里根“解除管制”的革命如火如荼，英國得以直接從“管制改革”的經(jīng)驗中吸取營養(yǎng)，而沒有掉如傳統(tǒng)的政府管制市場的泥潭。
　　
　　具體說來，英國的如下四點經(jīng)驗值得中國格外注意。第一，售國有資產(chǎn)（“私有化”）與開放政府壟斷市場并舉。必須指出，這不是一件容易做到的事情，因為從財務(wù)操作的角度看，政府在保持市場壟斷的條件下出售國有大公司的股權(quán)，賣價通?？梢愿?。所以，僅僅由增加短期財政收入的動機來“推動”改革，雖然在短期內(nèi)可以把“行政壟斷權(quán)”高價出賣，但是競爭的市場沒有形成，產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率沒有顯著提高，公司就不可能更有市場競爭力，也不可能有長久和持續(xù)的融資能力。
　　
　　第二，政府啟動競爭結(jié)構(gòu)的形成。由于英國國有化范圍廣大，嚴重窒息企業(yè)家創(chuàng)業(yè)精神，因此與美國有所不同，并不是一宣布開放市場，很快就可以形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)。在這種具體約束之下，英國政府通過立法，設(shè)立新公司進入原先政府獨家壟斷的市場，先形成“雙寡頭壟斷競爭（duopoly）”局面，然后通過逐步增發(fā)經(jīng)營執(zhí)照，增加市場競爭者的數(shù)目，知道完全開放市場準入。英國這樣的做法，缺點是政府“挑選”先進入者，可能挑錯；而在市場有限開放的條件下，一旦政府挑錯了“候選人”，并沒有別的辦法可以矯正。例如，英國電信市場上由政府特別法令組織的“水星”公司，擁有與大英電信同樣的經(jīng)營權(quán)，但是7年之后，其市場份額還是不足10%，與“雙寡頭競爭”的設(shè)計相去甚遠。但是，政府有一個大體的開放市場步驟的時間表，有利于投資者、經(jīng)營者和消費者對未來的體制變化建立一個大體的預(yù)期，有利于轉(zhuǎn)型時期協(xié)調(diào)各方利益矛盾。
　　
　　第三，管制機構(gòu)非行政化。因為政府對正在開放的市場的必要管理，涉及巨大的、多方的利益。建立純行政機關(guān)來管制市場，不但導致管制過程中的信息壟斷、權(quán)力過于集中而顧此失彼，而且容易發(fā)生尋租、設(shè)租行為，出現(xiàn)行政腐敗甚至政治腐敗。因此，英國建立了許多包括產(chǎn)業(yè)、消費者、獨立的專家系統(tǒng)與行政官員組合的市場管理機構(gòu)，由專門的法令規(guī)定其信息交流、權(quán)力運作的程序。就是說，從一開始，就特別注意“監(jiān)管監(jiān)管者”的問題。
　　
　　第四，逐步擴大市場性監(jiān)管、減少行政性監(jiān)管。事實上，政府設(shè)立專門機構(gòu)管制市場，所要達到的目標，比如物美價廉、品質(zhì)保障、非歧視和市場秩序等等，可以經(jīng)由各種手段達到。以英國電信管制機構(gòu)（Oftel）1999年5月發(fā)表的《關(guān)于1999/2000年電信市場管理計劃》為例，可以看到他們把“監(jiān)管”分為“專門管制機構(gòu)的監(jiān)管”、“行業(yè)自律性監(jiān)管”、“競爭對手互相提供的行為約束”（也就是消費著增加了選擇權(quán)利后，廠商競相“討好”消費者以保有市場份額）和“其他政府機構(gòu)的監(jiān)管”等四類。在私有化和市場開放的早期階段，“專門管制機構(gòu)的監(jiān)管”要占全部監(jiān)管的絕大部分，而后，伴隨著市場競爭程度的逐步提高，“行業(yè)自律性監(jiān)管”的比重提高，而“競爭對手互相提供的行為約束” 越來越占有重要地位。
　　
　　如此一來，管制機構(gòu)就非逐步“自廢武功”不可。這與通?？梢灶A(yù)期的管制機構(gòu)不斷強化自己權(quán)力的“理性行為”就沖突了。英國人是怎樣解決這個矛盾的呢？他們的辦法，是“承諾”逐步減少管制預(yù)算，并給出時間表。還以O(shè)ftel為例，作為英國電信業(yè)的專業(yè)管制部門，不但制定了逐年減少本部門的財政開支預(yù)算，將年度預(yù)算從1998/99年的1279萬英鎊，減為1999/2000年的1263萬英鎊，2000/2001年的1201萬英鎊和2001/2002的1197萬英鎊，并且向社會公布！
　　3-8．新管制經(jīng)濟學
　　
　　不過，許多學者還是強調(diào)管制的不可廢除。為了解決老式管制帶來的種種問題，一門被稱為“新管制經(jīng)濟學”的學問在近年發(fā)展起來。這門新學問的背景是“機制設(shè)計”理論，就是要用高深的現(xiàn)代經(jīng)濟學理論來管制提供“指導”，改善政府管制市場的傳統(tǒng)模式。
　　
　　例如，新管制經(jīng)濟學提出了“激勵性管制”的概念。傳統(tǒng)的價格管制原則是“成本加成”，就是管制者依據(jù)企業(yè)的成本加上一個合理的利潤來決定價格。但是這樣一來，被管制公司就沒有足夠的動力去降低成本。當然，管制者可以去核查企業(yè)的“真實”成本?？墒牵杀静⒉荒敲慈菀妆缓瞬?，因為“公司會掩蓋低成本的事實”。況且，即使管制者能夠神奇地把壟斷公司的真實成本核查得一清二楚，由于缺乏控制成本的內(nèi)在動機，已經(jīng)發(fā)生的真實成本是否真正是“低成本”，還是大有疑問。結(jié)果，無論引入多么高明的成本核查程序，被管制企業(yè)的成本狀態(tài)還是“糟糕”和“不如人意”。這就給新管制經(jīng)濟學提供了用武之地，一個“高效能激勵性方案”被提了出來，這就是所謂“最高限價管制”。
　　
　　按照設(shè)計，政府管制部門的最高限價等于一個固定價格合同，公司每增加1元成本就減少1元凈收入，這可以激勵企業(yè)節(jié)約成本。另外，最高限價可以矯正“成本加成管制模式”的“價格結(jié)構(gòu)不合理”，而在最高限價的新模式下，只要（平均的）價格總水平不超過最高限價，公司就可以針對不同的客戶收取不同的費率。這樣，最高限價在理論上可以符合Ramsey定價原則，那就是在保證被管制公司利潤不為負的條件下，定價使“社會福利最大化”。
　　
　　其實，從斯密（1776年）到科斯（1945年），經(jīng)濟學的“古老觀點”就已經(jīng)指出，那些具有高固定投資成本、平均成本高于邊際成本的行業(yè)，如果按照邊際成本定價，一定導致虧損。可是，高于邊際成本的定價，又怎樣保證“社會福利”不受損失？出路就是“適宜的價格分歧”，即“必須在那些給公司帶來正效益的價格中找出各種受消費者歡迎的服務(wù)的價格”。這里的關(guān)鍵詞是“各種”，就是說，差別定價。
但是，切莫過早歡呼理性的勝利。因為至少還有一個問題沒有解決。最高限價怎么就能夠恰好被政府管制者定在“保證公司不虧損而使社會福利最大化”的水平？這里，經(jīng)濟學理論的精妙又一次依賴于一個前提性假設(shè)，那就是管制者要知道被管制公司“成本狀態(tài)”的充分信息。否則，在“保證公司不虧損”里，就已經(jīng)含了一塊“租金”，成本被高估的公司在最高限價規(guī)則下，照樣可以得到與其控制成本的努力無關(guān)的收益。這表明，新管制經(jīng)濟學的最高限價方案并沒有因為利用了更復雜的理論工具就注定“優(yōu)于”成本加成合同，因為傳統(tǒng)模式“盡管對降低成本的激勵不夠，卻能夠有效地榨取公司潛在的尋租”。
　　
　　換言之，在市場禁入（限入）的條件下，無論政府管制者多么高明，也只是在兩種均未完全消除浪費的管制模式中選擇一種：是用成本加成辦法“榨取租金”，還是用最高限價激勵被管制公司節(jié)約成本？這說明，天下并沒有可以“指導”價格管制優(yōu)化的理論。相反，沒有一種萬能的模式適于“制訂一個對所有運營商都適用的法規(guī)”。
　　
　　新管制經(jīng)濟學沒有指出的是，在市場禁入的約束下，由于競爭的缺乏，根本就不可能依靠精確表達的理論，就完全消除價格管制中的“社會福利損失”（也就是“租金”）。種種精心設(shè)計的管制機制，至多改變壟斷租金的分布，從而引導當事人尋租方式的改變。更一般的結(jié)論是，市場競爭從來就不是理性設(shè)計的結(jié)果。“管制改革”的實踐已經(jīng)表明，所有行業(yè)的“市場禁入”都是可以突破的。而只有突破了市場禁入造成的壟斷，才可能重新應(yīng)用價格機制。歸根到底，在處理發(fā)散信息流的方面，競爭定價的體制比新管制經(jīng)濟學的“機制設(shè)計”更具比較優(yōu)勢。
　　
　　3-9．管制消亡：理論和實踐
　　
　　 事實上，早就有一些理論家討論過“管制消亡”的問題了。這方面開創(chuàng)性的經(jīng)典思想可以追溯到1959年科斯對美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）的研究。他追問這家權(quán)威管制機構(gòu)的權(quán)力起源，結(jié)果發(fā)現(xiàn)關(guān)于一項特別資源��無線電波��的分配難題，奠定了FCC令人耀眼權(quán)力的基礎(chǔ)。早期，無線電頻道的占用涉及航海安全��遠洋的船只靠無線電定位和發(fā)出緊急呼叫。因為從來沒有關(guān)于看不見摸不著的頻道資源的市場，只好靠政府分派（管制）頻道。但是，政府從運用行政手段配置稀缺的經(jīng)濟資源的第一天開始，經(jīng)濟效率和行政效率的問題就揮之不去。同那些念叨“外部經(jīng)濟效果”教條的經(jīng)濟學家們不同，科斯問了一個問題：為什么政府不可以避免直接分派頻道，而出面組織“頻道資源的拍賣”？
　　
　　 科斯的思想深不可測。政府組織頻道資源的拍賣，等于政府將原本“無主”的“公共頻道資源”，通過“出價高者得”這樣一個簡單的準則，轉(zhuǎn)化為可以由價格機制來配置！既然價格機制死而復生，管制（用行政手段直接控制價格和進入）當然就不必要了。受高斯思想的啟發(fā)，人們擴大了研究視野。只有一條鐵路嗎？為什么不可以將這“唯一的經(jīng)營權(quán)”拿到市場上拍賣呢？城市要限制出租汽車的數(shù)量嗎？為什么不可以拍賣？進一步，為什么“污染”不可以被設(shè)立為一種權(quán)利來拍賣？
　　
　　 要明確，這些經(jīng)濟學家都不是無政府主義者,因為“管制消亡”不等于政府消亡?？扑辜捌浜髞砣怂枷氲闹攸c是，政府管制��直接的對價格和市場進入的行政性控制��可以經(jīng)過新的權(quán)利的設(shè)立、啟用市場機制而再次被替代，以至重新回到“民法協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)交易”的基礎(chǔ)。在提供權(quán)利設(shè)立和法院裁決及執(zhí)行等方面，政府是不可或缺的。他們相信，象產(chǎn)業(yè)管制這樣復雜的利益協(xié)調(diào)問題，政府站在控、辯雙方充當中間人，比直接運用“看得見的政府之手”去分派稀缺的經(jīng)濟資源，無論從效率、公平還是秩序來衡量，都要更加可行。
　　
　　 “管制消亡”的思想已經(jīng)滲入實踐。一個例子是美國朝野至今堅持對互聯(lián)網(wǎng)的“無管制（non-regulation）”政策，雖然美國社會對管制互聯(lián)網(wǎng)的呼聲一浪接著一浪。筆者當面請教過FCC的官員，他的解說是，不是不要管理，而是不需要專門管制。“在任何情況下盜用信用卡都是非法的，網(wǎng)上交易并不例外，正如向非成年人傳播色情資料的行為在哪里都非法一樣”。是的，在科技迅速變化的時代，如果針對每一種技術(shù)手段都設(shè)計新的立法和專門管制，社會就因為管制負擔太重而寸步難行。
　　
　　在新西蘭，電信管制機構(gòu)已被正式撤消。新西蘭在1989年放開了電信市場的競爭，原來的壟斷經(jīng)營者Telecom隨后開始私有化。由兩家美國的小貝爾（Ameritech 和大西洋貝爾）組成的聯(lián)盟擁有的Telecom面對兩個主要競爭對手：提供長途電話服務(wù)的Clear公司和移動通信市場上的南方貝爾新西蘭公司。所有電信業(yè)的特別問題統(tǒng)統(tǒng)由1986年通過的新西蘭《商法》協(xié)調(diào)，市場上的各種矛盾，由控辯雙方面對法院解決。新西蘭的實驗將檢驗沒有專門的、權(quán)力通常難以被制衡的政府管制部門，電信市場是否就真的玩不轉(zhuǎn)了。
　　
　　3-9．小結(jié)：避免“管制主義”泥潭
　　
　　市場是難免要出錯，也常常能夠通過自發(fā)的利益交易過程糾正各參與方錯誤的預(yù)期、決策和行為。市場就是在不斷地出錯和糾錯的過程中，交換、處理專業(yè)化引起的巨大信息，刺激各方學習并獲利。但是，市場作為一個過程并不免費，無論出錯還是糾錯都需要耗費時間和其他資源?？傆腥艘獮槭袌龅某鲥e糾錯過程付費。因此，人們總是希望��那些錯誤的理論和學說常常助長這類希望��減少市場過程的代價，或者由別人、而不是自己來為市場過程付費。
　　
　　 政府管制就是在這樣的背景下發(fā)生的。管制的嚴格含義是政府運用行政權(quán)力直接干預(yù)價格和為市場準入設(shè)置障礙。即便在“私產(chǎn)+民主”的西方資本主義國家，管制也容易被看成能夠替代市場的出錯和糾錯，政府可以直接防止錯誤的發(fā)生。至于政府管制市場的代價，那通常由社會和全體市場參與人支付，所以它總是顯得比市場代價更不容易引人注意、甚至讓人覺得可以接受。
　　
　　 管制容易形成巨大的既得利益集團，包括以接受管制為條件、換取阻止市場競爭威脅“好處”的市場參與者，也包括作為“政府分支”的專業(yè)管制官僚。后者憑借高度專業(yè)化的管制知識，攫取了凌駕在市場競爭之上的、往往難以制衡的管理權(quán)力。在各種不同的政治約束機制下，這些權(quán)力或大或小地成為腐敗的源泉。過度管制的另外一個重大影響是，煩瑣的審批制加大了市場交易成本，大大壓制了企業(yè)家精神，導致社會創(chuàng)新的嚴重不足。西方主要資本主義國家的歷史經(jīng)驗表明，即使“成熟的市場經(jīng)濟”也不能自動免除“管制自我擴張”的邏輯。
　　
　　 但是，“管制”引發(fā)的經(jīng)濟增長低效和停滯，是可以觀察到的現(xiàn)象。在任何一種政治框架下，政府運用行政手段直接干預(yù)價格和市場準入，無一例外導致經(jīng)濟損失。管制體制越龐大、越完備、持續(xù)的時間越長，資源配置的效率損失就越嚴重。這里最基本的經(jīng)濟學總結(jié)，就是沒有任何一種行政機制，可以與開放市場條件下的競爭定價機制在經(jīng)濟效率方面等價。管制市場準入，等于宣布政府有能力“挑選”所管制行業(yè)里最能干的企業(yè)家和最優(yōu)秀的公司；管制價格，等于宣布政府有能力通過諸如成本加價等計算公式來制定所管制產(chǎn)品的“合理價格”。遺憾的是，在經(jīng)驗事實可以檢驗的意義上，政府��作為市場經(jīng)濟必不可少的守夜人��從來就沒有能力做到以上兩點。
　　
　　 持續(xù)的、大規(guī)模的管制積累起來的巨大利益矛盾、不協(xié)調(diào)和停滯，要求全面改革管制政策、法律和相應(yīng)的經(jīng)濟體制。“管制改革”的出現(xiàn)不是無緣無故的。它需要一定的政治條件，也通過釋放巨大的經(jīng)濟潛力給主政改革的政治集團以巨額回報。

　第四部分 重視自己的經(jīng)驗
　　
　　4-1．中國在國有經(jīng)濟改革、政企分開和政府職能轉(zhuǎn)變的歷史進程中，早就遭遇了“國民經(jīng)濟命脈”部門的改革攻堅戰(zhàn)。1980年代未，我國就著手開放原來半軍事化管理的民航業(yè)，實施獨立核算的公司化經(jīng)營、組織多家競爭、引進市場機制。90年代后，開始了電信和郵政體制的改革，并提出電力、高速公路和鐵路投資和營運體制改革的新任務(wù)。根據(jù)已有的改革實踐，本部分概略地討論中國在這些部門開放市場的經(jīng)驗和教訓。
　　
　　4-2．基本經(jīng)驗和教訓之一：堅持開放市場、引進競爭、打破壟斷的基本方針。民航、電信、鐵路、電力等部門，歷來被看作國民經(jīng)濟的命脈。從技術(shù)經(jīng)濟的角度來看，這些部門是國民經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)設(shè)施，擔負著向所有其他一切部門提供服務(wù)的職能。此外，這些部門對國防和廣義的國家安全具有重要的影響，其戰(zhàn)略價值常常不單單用貨幣來衡量。要在這些部門形成全國性的服務(wù)能力，需要數(shù)額巨大的投資，經(jīng)歷很長的投資建設(shè)周期。主要由于這些原因，使得人們長期認為，國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施部門，可以、也只能夠?qū)嵭袎艛嘟?jīng)營。如果說美國對這些部門長期實行的是管制下的私人公司壟斷，我們這樣的社會主義國家，就必須實行公有制的壟斷，或者說國家壟斷、政府壟斷。
　　
　　但是，運用行政的力量實行壟斷經(jīng)營、排除市場進入，在任何政治制度下形成了類似的經(jīng)濟行為和經(jīng)濟效果。這就是，壟斷部門因為過分的政府保護而不求進取，服務(wù)質(zhì)量低下、價格高昂、缺乏創(chuàng)新和進步。基礎(chǔ)部門向全社會轉(zhuǎn)嫁其低效營運的結(jié)果，就是國民經(jīng)濟整體的效率大大下降，并加劇了國民所得分配的不公平性。
　　
　　中國的基本經(jīng)驗是，以試驗、探索、漸進的辦法，逐步證明原本國家壟斷的命脈部門，也是可以并應(yīng)該打破壟斷、引進競爭和開放市場的。在思想沖破禁錮的態(tài)勢下，我們不難發(fā)現(xiàn)，各個基礎(chǔ)設(shè)施部門，都可以根據(jù)自己的技術(shù)經(jīng)濟特征，在不同的環(huán)節(jié)、不同的層次上，引進市場競爭。以電信為例，早先的認識是，增值業(yè)務(wù)可以開放競爭、但基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)不適宜開放。但是，開放電信增值業(yè)務(wù)的良好效果，鼓勵我們探索開放基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的競爭，進而又探索開放基礎(chǔ)通信網(wǎng)絡(luò)的市場競爭。這表明，基本方針對頭，就會產(chǎn)生逐步推進的力量。否則，全國6-7家擁有獨立網(wǎng)絡(luò)、互相競爭又互聯(lián)互通的電信營運商的格局，是不可能出現(xiàn)的。同樣道理，航空、鐵路、電力的市場開放，都是分層次、分環(huán)節(jié)展開的?；窘?jīng)驗是，開放市場的方針堅定而不動搖，操作上的推進是可以漸進的。
　　
　　4-3．基本經(jīng)驗和教訓之二：政企必須分離。國家壟斷的實質(zhì)是政府直接從事經(jīng)營活動。因此，我們不能僅僅注意美國的管制改革的經(jīng)驗，而必須同時注意西歐國家改革國有化的經(jīng)驗。更重要的是，我們必須認識到傳統(tǒng)的計劃體制的“行政全能”特征，就是經(jīng)濟活動、特別是命脈部門的經(jīng)濟活動，已經(jīng)高度行政化甚至軍事化。在這樣的背景下，僅僅成立一些附屬于政府管理部門的掛牌公司，斷然不能解決問題。必須在參與市場競爭的公司，與承擔市場秩序管理的政府部門之間，有清楚的、制度性的界分。1993年中國政府決定成立聯(lián)通公司來與中國電信開展競爭，方針是正確的，行動在全世界看也相當領(lǐng)先（其時，新加坡和香港還沒有類似行動），但是，我國電信市場的競爭程度，到1998年還遠不盡人意。1999年中國對原郵電部實施的改革，2000年電信重組的力度舉世矚目，表明政企分開對于打破原有的既得利益結(jié)構(gòu)是重要的。更重要的是，政企分開為未來的市場秩序奠定制度基礎(chǔ)，防止政府的管理權(quán)力與市場利益攪在一起。
　　
　　4-4．基本經(jīng)驗和教訓之三：價格機制是關(guān)鍵。傳統(tǒng)的觀念把基礎(chǔ)設(shè)施部門排除在市場競爭的體系之外，最基本的“信念”就是作為命脈部門的經(jīng)濟資源配置，不應(yīng)該以價格機制為依歸?；A(chǔ)設(shè)施部門的供求，遠離市場競價的基本原則��出價高者先得到買的機會、索價低者先得到賣的機會，而主要靠計劃價格加數(shù)量配給來調(diào)節(jié)。結(jié)果，我國基礎(chǔ)設(shè)施部門，長期以來就被兩種偏差主導，造成大量的資源浪費。第一種情況，基礎(chǔ)設(shè)施部門的產(chǎn)品和服務(wù)的計劃定價偏低，導致嚴重的供不應(yīng)求。第二種情況，為了補償基礎(chǔ)設(shè)施部門長期的投資不足，計劃取費水平過高，又人為加大了國民經(jīng)濟其他部門和居民消費的生產(chǎn)、生活成本。大體來看，對于基礎(chǔ)設(shè)施部門未加以改革的時候，第一種偏差是主流，基礎(chǔ)設(shè)施部門因為發(fā)展不足而拖了國民經(jīng)濟增長的后腿。而當對基礎(chǔ)設(shè)施部門實施了初步的改革、但壟斷尚未打破之際，第二種偏差又很快上升為主流，基礎(chǔ)設(shè)施部門的價格上漲過快，刺激重復建設(shè)、抑制經(jīng)濟需求。
　　
　　這實際上已經(jīng)表明，用行政定價這樣笨拙的辦法，是不可能在技術(shù)變化加速、分工體系日益復雜的條件下，把基礎(chǔ)部門與它們形形色色的“客戶”有效連接起來?；A(chǔ)設(shè)施部門無疑是有特殊性的，但是，它并沒有特殊到可以使價格機制失效。多方競價的體制看起來很“亂”，但惟有如此，才能靈便地調(diào)節(jié)供求、適應(yīng)技術(shù)和市場千百萬化的需要。
　　
　　但是，至今關(guān)于基礎(chǔ)部門定價機制的認識還是沒有完全擺脫“特殊論”的主導。這不奇怪，因為我們至今為止，還沒有在基礎(chǔ)設(shè)施部門大規(guī)模實踐市場定價的經(jīng)驗?？梢钥偨Y(jié)的，是一些局部的經(jīng)驗和教訓，比如民航票的折扣競爭、禁折令風波和最近再次松動的嘗試，部分地區(qū)電信與有限有線電視之間的“違規(guī)競爭”，兩大移動通訊公司的價格競爭及其刺激需求和擴大市場的效果，新興的IP電話市場的價格與市場需求量之間的對應(yīng)關(guān)系，鐵路票價與“票販子”活動的關(guān)系以及關(guān)于春運鐵路票價問題的爭論，還有已經(jīng)立法、并在一些地方和部門開始的“價格聽證制度”。所有這些，都局部地涉及了基礎(chǔ)設(shè)施部門的價格機制問題，值得仔細總結(jié)和討論，為更大規(guī)模在基礎(chǔ)部門運用價格機制提供條件。
　　
　　
　　4-5．基本經(jīng)驗和教訓之四：開放市場與競爭主體的產(chǎn)權(quán)改革并舉。人們曾經(jīng)認定，在經(jīng)濟命脈部門放開市場與向市場出售國有公司控股權(quán)��通常被冠之以 “私有化”��的英國經(jīng)驗，我們這樣的社會主義改革只要學一半就應(yīng)該適可而止。就是說，只要有計劃地組織國有公司之間的市場競爭，但是仍然保持國有經(jīng)濟對該產(chǎn)業(yè)部門的壟斷和控制，是可行的、甚至具有戰(zhàn)略上的重要意義。
　　
　　但是，我國的實踐經(jīng)驗已經(jīng)表明，僅僅在國有公司之間組織市場競爭的“設(shè)計”，雖然立意遠大，但是無法回應(yīng)以下三個方面的嚴重挑戰(zhàn)：

　　
基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的市場開放是國民經(jīng)濟開放的一個重要組成部分，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)在開放的同時，需要大規(guī)模的技術(shù)改造，以增強在未來的國際競爭能力。為此，利用國際國內(nèi)資本市場籌資融資勢在必行，這就不可避免地要向市場出售國有大公司的部分控制權(quán)，改變國有資本獨資經(jīng)營的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)。
　　
政府充當命脈部門經(jīng)營性公司的唯一股東，同時又充當競爭性市場的管理人，在這樣的結(jié)構(gòu)下，政府作為股東和作為市場管理者的角色難免互相沖突。一方面，企業(yè)將千方百計要求政府��也是自己的唯一股東和老板��提供行政保護，減輕市場競爭應(yīng)有的強度；另外一方面， 政府也可能更自然地對公司業(yè)務(wù)進行行政性干預(yù)。一句話，假戲難以真唱。

國有公司之間的競爭，就是公司對經(jīng)營活動負責、但由公司資產(chǎn)的最后責任還在政府手里。這樣的產(chǎn)權(quán)約束機制，不可避免地產(chǎn)生公司通過損害資產(chǎn)來提高短期經(jīng)營業(yè)績，并據(jù)此獲取分配收益的行為傾向。

　　
　　上述前兩種挑戰(zhàn)，已經(jīng)引起政府決策部門和研究機構(gòu)的一定注意，但是對于第三種挑戰(zhàn)，因為基礎(chǔ)設(shè)施部門的市場定價尚沒有廣泛的實踐基礎(chǔ)，我們目前只可以從局部的、短期的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加上有關(guān)經(jīng)濟行為的推理，才可能看出一點端倪。以民航為例，我們已經(jīng)可以看到，（1）多家公司的市場競爭，終究要引發(fā)機票的價格競爭（表現(xiàn)為折扣）；（2）一旦對機票定價的行政控制有所松動，各家國有民航公司就爭相“殺價直至虧損”；（3）等到出現(xiàn)大面積虧損甚至全行業(yè)虧損，政府主管部門就不得不重新加強對價格的行政控制（禁折令），結(jié)果重新出現(xiàn)運力閑置。
　　
　　比較一下，在任何行業(yè)里私人公司之間的競爭，也會出現(xiàn)競向殺價、爭取顧客的行為。但是，一旦市場參與者的出價，在邊際上等于其經(jīng)營成本的時刻，在理論上這家公司就只好退出競爭，因為再低的價格就意味著“虧本”。在市場實踐中，就表現(xiàn)為具有競爭優(yōu)勢的公司收購缺乏進一步成本優(yōu)勢公司的資產(chǎn)，引發(fā)兼并?；蛘呦鄬θ鮿莸墓局鲃愚D(zhuǎn)業(yè)，另謀出路。這表明，公司資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，在市場活動中并不是無所謂的，而是競爭行為的約束。有效的產(chǎn)權(quán)制約，不但引發(fā)有效的市場競爭，而且控制競爭的“度”，并在經(jīng)濟合理的原則下“調(diào)整結(jié)構(gòu)”。
　　
　　國有公司的經(jīng)營權(quán)在公司管理層，公司經(jīng)營好壞與管理層和工人的利益直接相關(guān)（程度依改革的進度而定）。從這一點看，進入市場競爭的國有公司與任何私人公司是類似的，都具有從事經(jīng)營競爭的動力。但是，國有公司資產(chǎn)的“老板”是政府（并且分散由若干不同的政府部門按照等級制原則控制），遠離市場、難以及時了解市場千百萬化的變化、決策要經(jīng)過復雜的程序、并且政府工作人員與政府擁有資產(chǎn)的利害關(guān)系非常間接。一旦市場形勢涉及資產(chǎn)的價值和安全，政府沒有可能做出靈敏、快捷和合理的反應(yīng)。在這樣的約束條件下，才出現(xiàn)國有公司“殺價直至虧損”的行為，而政府不免在“行政定價的僵化”與“開放價格但國有資本大幅度虧損”這兩極之間進退失據(jù)、搖擺震蕩。
　　
　　因此，“開放市場與產(chǎn)權(quán)改革”必須并舉。這里所謂產(chǎn)權(quán)改革，就是變清一色的國有公司為股份化公司、而國家不但有必要出讓、轉(zhuǎn)售一部分國有股權(quán)，而且要考慮出售控股權(quán)、甚至全部股權(quán)，主動變成小股東或者全面退出。否則不可能從制度上解決上述矛盾。至于是否叫“私有化”，是一個綜合政治、文化和意識形態(tài)考慮的詞匯選擇問題，與我們這里討論的經(jīng)濟行為的約束和邏輯，沒有任何實質(zhì)關(guān)系。
　　
　　4-6．基本經(jīng)驗和教訓之五：在改革中兼顧投資人、企業(yè)和消費者的利益。在基礎(chǔ)設(shè)施部門開放市場競爭的過程中，要在動態(tài)中兼顧投資人、經(jīng)營公司和市場消費者的利益，保證協(xié)調(diào)發(fā)展，是一個戰(zhàn)略性的問題。投資人包括政府和非國有的境內(nèi)外各種資本主體。中國的經(jīng)驗是，政府必須取改善基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)整體投資環(huán)境的立場，而不是取僅僅保證政府投資最大回報的立場。政府只有保護所有投資人的利益，才能保護自己作為部分投資人的利益。另外，當代世界強國的政府都是靠稅收過日子，沒有一個靠政府投資的資本收益過日子。政府靠投資取利，或者把政府資本的贏利目標放在首位，與民爭利、破壞市場秩序、動搖民間投資信心，從長遠經(jīng)濟增長來看，一定得不償失。
　　
　　境內(nèi)外私人資本投資到原本政府壟斷的產(chǎn)業(yè)部門，有復雜的動機和預(yù)期。中國的經(jīng)驗是，香港、甚至歐美主流資本市場，都可能在一段時期內(nèi)，將政府公司的市場壟斷權(quán)，作為投資的目標，并期望借此分享高額的行政壟斷租金。但是，一旦政府政策調(diào)整，加大市場的開放程度，改變定價政策，原先可預(yù)期的壟斷公司的高額利潤就可能在競爭中煙消云散。就是說，這類投資人除了承擔一般的風險，還要承擔一項特別的“觸礁風險”：他們在做投資的決策時，預(yù)期有一大片肥水（壟斷利潤）將流進他們的腰包，但是等到投資到位以后，不但肥水消失，而且水落石出，使得他們的投資“觸角”。
　　
　　在一個基本市場環(huán)境發(fā)生急劇變化的時期，“觸礁風險”難以避免，如何應(yīng)對就值得認真研究。矛盾在于，如果強調(diào)“投資風險自負”原則，不但容易引發(fā)二級市場的股價震蕩，而且增加投資人對未來的疑慮；如果“遷就”投資人分享壟斷利潤的預(yù)期，放緩基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)開放市場的步伐，勢必抑制市場需求的擴張和消費者利益。我國手機“雙向收費”政策的調(diào)整引起的香港股市動蕩，以及后來的“套餐計劃”調(diào)整了公司、投資人和客戶之間的利益，是處理“觸礁風險”的一個重要案例。這里最重要的教訓，是只能在開放市場的總政策下兼顧各方利益。為了矯正預(yù)期的偏差，政府應(yīng)該對基礎(chǔ)設(shè)施部門的市場開放，有一個總體的規(guī)劃，象WTO協(xié)定一定，事先公布開放市場的大致步驟和時間表，引導各方建立“市場總要逐步開放”的合理預(yù)期，并可根據(jù)政策實施的時間表來盤算各自的利益和選擇策略。如果時間進程在實踐過程中需要調(diào)整，比如開放的步驟加快或開放力度加大，就應(yīng)該考慮象新加坡和香港政府提前開放電訊市場時的做法一樣，給予公司及其投資人適當?shù)呢攧?wù)補助，減少其“觸礁損失”。
　　
　　4-7．基本經(jīng)驗和教訓之六：逐步改變政府的工作重點。在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)開放市場競爭的每一個發(fā)展階段，政府的作用都不盡相同。我國在這方面的主要經(jīng)驗是，政府審時度勢，確定不同階段的不同工作重點，盡最大努力消除行政慣性和利益慣性的不利影響；同時要不斷適應(yīng)變化的形勢要求，改變政府有關(guān)部門之間的權(quán)力分配、機構(gòu)設(shè)置、干部配備和對政府官員的素質(zhì)要求。
　　
　　由于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟的實際做法是政府包辦命脈部門的投資和營運，所以，要開放這些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)部門，非由政府來充當“第一推動力”不可。我國民航、電信已經(jīng)發(fā)生的改革，鐵路、電力等部門正在醞釀的改革，無一不是由政府主動發(fā)動的。經(jīng)驗表明，一個具有改革開放意識的中央政府，可以憑借其權(quán)威大大節(jié)約解放思想、提高共識、采取實際行動（而不是空發(fā)議論）的成本。中央政府開放市場的堅定決心和意圖，是調(diào)動各方積極力量的基礎(chǔ)。
　　
　　在一個產(chǎn)業(yè)部門由一家國有公司獨家壟斷的局面被打破之后，政府要主動考慮放開對價格的行政管制。必須明確，價格競爭是全部市場競爭的基礎(chǔ)；允許數(shù)家公司彼此競爭經(jīng)營、又由政府對定價機制實行行政性的審批和管制，是不可能收到按照經(jīng)濟合理原則配置資源的效果的。對于開放價格后可能引起的企業(yè)虧損、甚至行業(yè)虧損，要有清楚的分析，進一步通過增強企業(yè)的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)約束、加強市場重組來解決問題，而不要退回到政府控制價格的老路上去。隨著經(jīng)營職能向競爭的經(jīng)營公司的轉(zhuǎn)移，政府部門的工作重點轉(zhuǎn)向?qū)拘袨榈谋O(jiān)督和管理。重要的是，無論是關(guān)于公司資質(zhì)的事先控制和事后監(jiān)督，逐步減少行政審批辦法的范圍。
　　
　　經(jīng)驗還表明，僅僅有中央政府開放市場的戰(zhàn)略決心，沒有相關(guān)政府部門的具體部署、落實細節(jié)并解決轉(zhuǎn)型中無數(shù)具體問題，開放市場的大政方針是不可能自動得到貫徹的。但是，主管部門多年的行政慣性，以及管制權(quán)力在市場條件下的“貨幣化”、甚至“資本化”趨向，容易形成嚴重的障礙。為此，在開放大產(chǎn)業(yè)的市場競爭過程中，在政府系統(tǒng)強調(diào)政治紀律、強調(diào)令行禁止是完全必要的。同時，必須按照“政企分開”的總方針，堅決要求一切政府管制部門與所管制行業(yè)的任何企業(yè)，實行人財物完全脫鉤。政府和政府部門從一切直接的市場活動退出，是政府現(xiàn)代化的基本標志，也是消除轉(zhuǎn)型時期腐敗的重要措施。
　　
　　政府部門的設(shè)置以及文官的素質(zhì)要求，必須隨命脈產(chǎn)業(yè)部門的市場開放而變化?？偟内厔菔?，直接控制產(chǎn)業(yè)活動具體經(jīng)營目標和經(jīng)營行為的政府機構(gòu)，要逐步縮小直至完全消亡，而監(jiān)督產(chǎn)業(yè)部門和企業(yè)活動是否符合由法律界定的抽象規(guī)則的政府部門要逐步增加和加強。為此，必須適時調(diào)整相關(guān)部門官員的素質(zhì)和知識結(jié)構(gòu)，總的趨勢是，熟知產(chǎn)業(yè)部門技術(shù)經(jīng)濟、具有“動手能力”的干部要轉(zhuǎn)向企業(yè)去工作，而需要更多具有監(jiān)督能力、具有相關(guān)抽象規(guī)則知識的官員到政府監(jiān)管部門工作。必須理解，在政府部門集中了大量具有工程專業(yè)背景的干部，是計劃經(jīng)濟時代的特色。在開放市場、政府改變職能的新的歷史條件下，需要更多具有法律專業(yè)訓練的專家到政府部門工作。
　　
　　第五部分 政策選擇
　　
　　5-1．開放市場的總框架
　　
　　在加入WTO的談判和協(xié)議中，關(guān)于開放我國基礎(chǔ)設(shè)施部門市場競爭的問題，事實上已經(jīng)破題。為此，總的說來不必另起爐灶，單獨確定“反壟斷”的經(jīng)濟綱領(lǐng)。但是，有必要預(yù)防，對外市場開放引起的既得利益的重大調(diào)整，有可能激發(fā)狹隘的民族主義情緒，釀成某種復雜局面。為此，本報告建議考慮，近期要適當強調(diào)“對內(nèi)開放”。所謂對內(nèi)開放，就是那些長期由政府以國有經(jīng)濟形式壟斷的產(chǎn)業(yè)部門和市場，對國內(nèi)非國有經(jīng)濟成分開放。對內(nèi)開放的程度，擬等于、或者高于中國在WTO協(xié)議中承諾的對外開放的程度。
　　
　　在實施對內(nèi)擴大市場開放的過程中，我們應(yīng)該大力借鑒、照搬中國加入WTO過程的經(jīng)驗。主要是：（1）提出一個清楚的基本準則，這就是根據(jù)我國20年改革開放的經(jīng)驗和國際經(jīng)驗，放棄一切產(chǎn)業(yè)部門的政府壟斷、向組成社會主義市場經(jīng)濟的一切所有制成分，開放市場；（2）按照各個大行業(yè)的具體情況，確立開放市場的范圍、步驟和關(guān)鍵細節(jié)；（3）對現(xiàn)存相關(guān)法律法規(guī)，做全面的清理和調(diào)整，特別是系統(tǒng)修訂由行業(yè)部門起草、旨在保護行業(yè)部門權(quán)力和利益的舊法，重定《電信市場法》、《電力市場法》、《鐵路市場法》和《民航市場法》；（4）提出一攬子的關(guān)于開放市場、修法立法的時間表。
　　
　　根據(jù)中國的國情，這樣一件事情，必須有堅強的政治領(lǐng)導。如同改革開放、進入WTO等重大決策一樣，擴大對內(nèi)開放市場先是關(guān)于中國和世界大勢的戰(zhàn)略判斷。必須由戰(zhàn)略判斷來指導戰(zhàn)術(shù)細節(jié)的選擇，而不能顛倒過來，由操作細節(jié)來決定選擇大政方針。特別要防止各種局部的既得利益的考慮與紛繁的“專家意見分歧”絞在一起，導致方方面面，莫衷一是，失去對大機會和大趨勢的把握，延誤時機。
　　
　　5-2．明確政府退出市場的順序
　　
　　在各大產(chǎn)業(yè)部門，政府退出的具體步驟各不相同，但是根據(jù)已有的國際國內(nèi)經(jīng)驗，可以確定如下一般順序：（1）充當開放市場的第一推動，實行政企分開，組建數(shù)家競爭性公司；（2）從行政定價轉(zhuǎn)向市場定價；（3）進一步開放市場準入，特別消除市場準入方面的所有制歧視；（4）政府轉(zhuǎn)向無所有權(quán)歧視的經(jīng)營公司的資質(zhì)管理、牌照管理和行為監(jiān)督；（5）培育多種非政府管制的控制機制，包括競爭者的互相監(jiān)督、行業(yè)自律、消費者及其組織的監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，逐步減輕政府管理市場的行政負荷；（6）加強法治意識和實踐，使我國歷史上的“民舉官糾”傳統(tǒng)，在現(xiàn)代民法商法的軌道上得到發(fā)揚光大。
　　
　　
　　
　　5-3．考慮多種市場準入的形式
　　
　　民航可以組建數(shù)家彼此競爭的營運公司，電信可以形成并行的基本網(wǎng)絡(luò)，但是機場、鐵路和編組站，以及電力的傳輸網(wǎng)，怎樣“數(shù)家競爭”，還是一個沒有完全解決的問題。從目前的經(jīng)驗看，我國可以更多地考慮多種市場準入的方式。主要是：

　　
替代競爭，比如所有運輸工具都在一定條件下可以互相替代，因此，看起來只有“一個”的鐵路網(wǎng)，事實上與公路/航空/水運等等，也是有競爭對手的。消除對“替代服務(wù)”的限制，將各類交通手段之間方便地連接起來，可以消除和減輕“獨家”的壟斷行為。
　　
投標性競爭。對于替代效果相對很弱的產(chǎn)業(yè)，例如電力傳輸網(wǎng)，可以考慮“多家投標進入”的競爭。就是說，電力網(wǎng)是只有一個，但是誰獲取經(jīng)營權(quán)是可以數(shù)家競爭的。獨家的“在位營運商”因為迫于潛在競標者的壓力，行為與永久性的獨家壟斷商的行為是不同的。當然，投票程序、中標原則和標期的設(shè)計，要經(jīng)過很好的論證；

在法律上開放準入。這種模式的含義是，法律并不禁止多家進入，只是因為新進入者要支付龐大的沉沒成本，所以如果預(yù)期的收益抵不過成本，市場上就沒有第二家競爭公司。這種模式與在法律上只準一家壟斷的模式，差別在于對在位商構(gòu)成潛在競爭壓力，一旦在位壟斷商價高質(zhì)次達到一定限度，潛在進入的預(yù)期收益將上升，競爭就從潛在的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的。

　　
　　5-4．政府管制機構(gòu)的管理范圍逐步擴大，管制的重點逐步縮小
　　
　　為了充分發(fā)揮替代競爭的作用，政府管制部門的設(shè)置，要逐步超越按照計劃管理產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)時代的界線，例如，對航空、鐵路、高速公路、水運等各式交通的分別管制，要逐步被對整個交通部門的綜合管制代替。后者不但要處理每個交通市場開放的個性問題，還要關(guān)照各個交通市場之間，妨礙替代性競爭的那些行為的監(jiān)管。又如，在電信與電視傳播之間，各種能源市場之間，都有替代性競爭的可能性存在，要跨越目前政府部門的設(shè)置，加以綜合管理和利用。但是，政府對大交通市場、大通訊市場、以及大能源市場的管理，重點卻越來越集中，就是從直接的市場準入審批和價格管制，退向管理競爭者資質(zhì)、依法監(jiān)督行為。
　　
　　5-5．逐步擴大法院對市場管制的介入
　　
　　為了更有效地妥善處理基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)市場里的各種利益矛盾，要把目前“政府管制部門對應(yīng)被管制市場和企業(yè)”這樣單一的“上下垂直關(guān)系”，逐步改成更多樣化的產(chǎn)業(yè)利益糾紛的解決機制，形成包括行政管制、法院裁決、市場自組織的仲裁，以及庭外和解等多種方式在內(nèi)的復合體系，提高信息交流和處理的質(zhì)量，防止矛盾的積累和問題的拖延，加強權(quán)力的制衡，增加利益協(xié)調(diào)的程序性權(quán)威。為此，建議考慮在相關(guān)法規(guī)修訂、重立的過程中，增加設(shè)置專業(yè)的市場法庭，比如通信市場法庭、能源市場法庭、交通市場法庭，專門受理這些市場管制中發(fā)生的政府管制部門與公司和消費者在管制過程中可能發(fā)生的矛盾，既限制行政管制的權(quán)力、防止管制權(quán)力的濫用，也減輕行政管制的負荷和壓力，為管制消亡準備條件。
　　
　　5-6．為市場重組留有空間
　　
　　基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的競爭局面一旦形成，要因勢利導，讓市場機制發(fā)揮更大的作用。有必要明確，政府為了形成競爭性的市場，可以通過組建若干經(jīng)營性公司的辦法，作為上文所講的“第一推動”。但是，多家競爭的公司一旦組建，特別是相繼進入資本市場之后，進一步的重組（包括分拆與合并），可能成為一項常規(guī)事件，要隨市場形勢的變化而變化。完全要政府來定奪公司的進一步重組，可能讓政府的決策負擔過于沉重，又容易導致過大的風險。因此，在這件事情上，政府應(yīng)該“善始”，卻不一定“善終”。要更多地按照公司法和其他市場法規(guī)，將基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)市場的重組交給市場去解決。以民航、電信為例，因為開放市場競爭的嘗試較早，現(xiàn)存的市場結(jié)構(gòu)、公司定位包括業(yè)務(wù)劃分，都要不斷隨市場情況的變化而變化，不可能完全指望靠政府的行政命令來完成全部重組。
　　
　　5-7．調(diào)整國有資產(chǎn)存量來補償“觸礁損失”
　　
　　制定一個對內(nèi)對外開放市場的時間表，有助于建立投資人、營運公司和消費者對未來變化的合理預(yù)期，有助于持續(xù)融資。但是，未來經(jīng)濟局面的變動包含許多變數(shù)、其中一部分不完全取決于政府的控制。一旦情況變化，對各方預(yù)期的利益可能發(fā)生重大影響。為此，按照國際經(jīng)驗，要準備必要的財務(wù)補償機制。由于開放市場是全社會收益的事項，由此發(fā)生的費用一般要由政府的財政來擔負。但是，在政府財力不寬余的時候，或者需要補償?shù)臄?shù)額超過政府財力，就會發(fā)生“承諾無法兌現(xiàn)”的問題。
　　
考慮到我國的特殊情況，即命脈部門的大公司全部為政府所有或持有控股權(quán)，因此，我國有條件考慮通過國有資產(chǎn)存量的調(diào)節(jié)，保證各項承諾的兌現(xiàn)，向有關(guān)方面提供減少“觸礁成本”的補償。以中國移動電信為例，手機雙改單政策引發(fā)境外投資人拋售，可以在政策出臺時，配合宣布公司將消除一部分國有股權(quán)、以增大非國有投資人持股比例，作為新政策可能帶給老投資人觸礁風險的補償。很清楚，存量補償與財政現(xiàn)金補償?shù)男再|(zhì)是一樣的。但是，對新老投資人而言，國有股資產(chǎn)主動消股可能是更大的利好消息，因為這表明政府股本退出的另外一種形式。

作者：周其仁