農(nóng)村宅基地問題，面廣量大，情況復雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長期以來一直是農(nóng)村基層工作的熱點、難點問題之一。搞好農(nóng)村宅基地管理，對于節(jié)約集體用地和保護耕地，保持耕地總量動態(tài)平衡，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，建設社會主義新農(nóng)村，具有重要意義。黨的十七屆三中全會指出，要“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權”。那么農(nóng)村宅基地管理中存在哪些問題?如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障農(nóng)戶的宅基地使用權?針對以上問題我們對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進行實地調(diào)研。
一、當前農(nóng)村宅基地管理中存在的主要問題
《中華人民共和國土地管理法》及相關法律法規(guī)，已經(jīng)確定了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權力登記、不得流轉等基本制度，為農(nóng)村宅基地管理提供了基本的法律依據(jù)。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、城鎮(zhèn)化建設的推進、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平的改善與提高、農(nóng)村人口大量向城市轉移和新農(nóng)村建設的全面推進，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度已經(jīng)不能適應社會主義新農(nóng)村建設的需要，主要是表現(xiàn)在：
一是宅基地管理不規(guī)范。農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個別條文和相關政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對性，相互之間還不銜接，國家也沒有指定法律、法規(guī)或者規(guī)章，宅基地管理缺少規(guī)范。
二是宅基地缺乏規(guī)劃。第二輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒有預留新的宅基地規(guī)劃點，沒有為發(fā)展預留空間，無法適應新農(nóng)村建設對宅基地管理的需求，致使新農(nóng)村建設規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接。
三是農(nóng)村居民點分布零散，面積大，超面積占用宅基地現(xiàn)象普遍。我縣農(nóng)村宅基地總體以自然村落為主，布局分散，30戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。
四是宅基地管理薄弱，有的地方放任不管。由于前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，人員變動較大，再加上基層國土資源管理機構改革不到位，我縣將工作的重點放在經(jīng)營城鎮(zhèn)國有土地、農(nóng)村土地開發(fā)復墾整理上，對農(nóng)村宅基地管理放松，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出來，新的宅基地隨意擴張，甚至占用農(nóng)用地而無人問津。
五是管理方式落后。農(nóng)村宅基地管理制度仍然停留在上個世紀80年代的管理理念和管理模式上，程序繁雜重復，效率低下，管得多服務的少，更談不上人性化的管理。
六是缺乏有效的監(jiān)督管理手段。農(nóng)村宅基地管理重審批輕監(jiān)管，管理缺乏依據(jù)，造成宅基地一批了之，越批越多，空閑的宅基地卻無人過問。
七是宅基地流轉機制缺失。法律和政策限制宅基地流轉，特別是禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，但又沒有農(nóng)村村民退出宅基地的機制，不但存在大量的隱性流轉，而且致使已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民不能將其合法擁有的宅基地轉讓出去，使宅基地使用權的權益難以實現(xiàn)，宅基地空置、空心村現(xiàn)象普遍，土地不能得到充分利用，同時由于宅基地禁止抵押，農(nóng)民無法通過抵押宅基地在銀行進行融資，進一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和壯大農(nóng)村經(jīng)濟等等。
二、完善宅基地制度應當注意的幾個問題
(一)推進節(jié)約集約用地，建立嚴格的宅基地監(jiān)督管理制度。加強農(nóng)村宅基地管理，必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、“一戶一宅”、節(jié)約集約用地原則，強化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細化各類不同地區(qū)的宅基地面積標準，明確農(nóng)民住宅小區(qū)即新農(nóng)村用地標準，明確多余宅基地及宅基地轉讓、繼承、贈予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設立登記、變更登記及注銷登記的程序，強化批后監(jiān)督的措施和手段，正確處理政府干預和市場機制的關系，充分發(fā)揮干預職能，強化宅基地的動態(tài)監(jiān)管和權利保護。
(二)必須堅持以人為本的理念，把服務人民、方便群眾為準則。一是符合條件的，農(nóng)村村民一次申請即可取得宅基地使用權證，減少環(huán)節(jié)和重復勞動;二是充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織在宅基地管理中的作用，確立本集體經(jīng)濟組織的宅基地決定權，如果本集體經(jīng)濟組織是村民小組的，則不需要經(jīng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會的同意，村民即可向國土資源部門申請。三是建立政府干預制度，防止弱勢個體法定的宅基地使用權受到侵害，通過聽證形式，對符合條件的村民由政府直接批準其宅基地。
(三)明確基層國土資源管理所的法律地位，充分發(fā)揮其在土地管理中的橋頭堡作用。隨著國土資源管理體制改革的到位，在宅基地管理中，必須把國土資源所放在首要位置，無論是宅基地申請的受理、初審、證書送達，還是宅基地面積的丈量、確認、糾紛的調(diào)處、權力的保護、宅基地的日常管理等都必須發(fā)揮國土資源管理所得作用，并在法律上予明確規(guī)定，從而確立國土資源管理所在土地管理中的法律地位，為其依法行政，發(fā)揮管理作用提供法律依據(jù)。
三、創(chuàng)新制度、強力改革落后的宅基地管理方式
一是建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度。把宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的基礎，明確農(nóng)村宅基地規(guī)劃的內(nèi)容和法律地位。各居民點內(nèi)各戶宅基地的位置和界址范圍，擬調(diào)整、控制、整治、新建的宅基地及居民點的布局、利用方案，規(guī)劃實施的保障措施。經(jīng)批準的農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地的依據(jù)，發(fā)揮規(guī)劃的控制、引導作用。
二是確定宅基地登記生效制度?，F(xiàn)行的宅基地登記是一種登記對抗原則，即不登記權力仍然有效，但登記了可以對抗第三人。物權法在建設用地使用權登記中首次規(guī)定了登記生效原則，而對宅基地管理則沒有規(guī)定登記是對抗還是生效。為便于宅基地管理，強化宅基使用權人的權利意識。充分發(fā)揮宅基地使用權的權能，宅基地登記也應當按照物權法管理建設用地使用權登記生效原則的規(guī)定，確立宅基地登記生效制度，規(guī)定不登記的法律后果。
三是建立農(nóng)民住宅小區(qū)用地制度。為了適應建設社會主義新農(nóng)村的要求，提高農(nóng)村村民的生活質量和居住環(huán)境，享受改革開放的成果，大力推進節(jié)約集約用地，鼓勵農(nóng)民集中居住，應當允許在集體建設用地上興建農(nóng)民住宅小區(qū)，向本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民出售，建立農(nóng)民住宅小區(qū)使用農(nóng)村集體建設用地的制度，明確建設農(nóng)民住宅小區(qū)的條件和范圍，規(guī)范建設農(nóng)民住宅小區(qū)的用地及辦理宅基地使用權證的程序等。
四是建立宅基地占用農(nóng)用地轉用計劃專項指標制度，確保宅基地農(nóng)用地轉用計劃指標落到實處。針對宅基地審批的不確定性和宗地的分散性，改革現(xiàn)行的宅基地占用農(nóng)用地轉用批次審批辦法，實行先批后核，即每年年初在具體的宅基地宗地地塊未落實的情況，由市、縣國土資源行政主管部門在省人民政府規(guī)定的專項計劃指標里，申請宅基地農(nóng)轉用計劃指標，經(jīng)批準后當年內(nèi)落實到具體地塊，并在年終上報核實，以解決申請宅基地無農(nóng)轉用計劃而長期無法批準農(nóng)民未批先用，以及每家每戶單獨分散申請難以一次批準等問題。
