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　　近幾年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)村住宅建設(shè)進(jìn)入了全新階段。但由于種種原因，使面廣量大，情況復(fù)雜，涉及廣大農(nóng)民切身利益的農(nóng)村宅基地管理長(zhǎng)期以來(lái)成為我們處在國(guó)土資源管理戰(zhàn)斗第一線的基層國(guó)土所最受困擾，問(wèn)題最多，管理難度最大的一項(xiàng)工作。此項(xiàng)工作的好與差，直接關(guān)系到基層國(guó)土所乃至整個(gè)國(guó)土部門的工作實(shí)效與形象，直接關(guān)系到基本國(guó)策的落實(shí)，關(guān)系到人民群眾的根本利益，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定都會(huì)產(chǎn)生一定而深遠(yuǎn)的影響。

　　一、新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及問(wèn)題

　　(一)目前的農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀與節(jié)約集約用地的基本國(guó)策不相吻合

　　法律規(guī)定農(nóng)村村民符合條件可申請(qǐng)一塊宅基地(面積標(biāo)準(zhǔn)由各地按實(shí)際制定)。農(nóng)民向集體申請(qǐng)宅基地可無(wú)償取得，由此造成宅基地供應(yīng)上的“大鍋飯”，由于約束機(jī)制的難以到位，使農(nóng)民群眾產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地面積不斷擴(kuò)大，并大量占用農(nóng)用地。

　　(二)現(xiàn)行的宅基地制度與現(xiàn)在農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已不相適應(yīng)

　　傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度是適應(yīng)以農(nóng)耕為主就業(yè)結(jié)構(gòu)的社會(huì)形態(tài)，經(jīng)過(guò)改革開放30年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，其中發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)已發(fā)生了根本性變化。許多地方的承包農(nóng)田已流轉(zhuǎn)實(shí)行了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式，生產(chǎn)方式的改變直接影響著生活方式的改變。隨著農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，在城鎮(zhèn)居住成為一種趨勢(shì)，特別是年青一代，多數(shù)人的工作、生活、讀書已完全市民化。但雖在城鎮(zhèn)居住，又不愿放棄農(nóng)村宅基地房子，致使農(nóng)村“老齡化”、“空心化”問(wèn)題日趨嚴(yán)重。而現(xiàn)行的宅基地制度又在一定程度上制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別。

　　(三)法律法規(guī)不完善，加大了宅基地管理難度

　　關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。目前我國(guó)還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。近年來(lái)，一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國(guó)土資源部雖出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺(tái)，法律效力低。法律法規(guī)的不完善進(jìn)一步增加了農(nóng)村宅基地管理的難度。

　　(四)農(nóng)村宅基地規(guī)劃滯后，在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模失控

　　不少地方的宅基地只有數(shù)字規(guī)劃，沒有落實(shí)到具體的點(diǎn)和面上，缺乏村莊布局規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，未能合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模在一定程度上的失控。

　　(五)農(nóng)村宅基地初始登記發(fā)證工作進(jìn)展緩慢，一些政策性問(wèn)題突出

　　土地登記費(fèi)的取消，使宅基地登記發(fā)證工作失去了經(jīng)費(fèi)支持，登記發(fā)證工作進(jìn)展緩慢。安徽桐城市國(guó)土資源局截至2004年底宅基地登記發(fā)證覆蓋率雖已達(dá)到90%，但1993-2000年登記發(fā)證率就已達(dá)到80%，取消收費(fèi)政策以后，登記發(fā)證率僅為10%。同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)村宅基地登記發(fā)證過(guò)程中，對(duì)于“超標(biāo)準(zhǔn)面積”、“一戶多宅”等土地登記尚未有明確的政策規(guī)定。

　　(六)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙

　　與較為完善的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地的管理與立法滯后，存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺，這加大了農(nóng)村宅基地管理的難度。事實(shí)上不少地方農(nóng)村宅基地和房屋的流轉(zhuǎn)已十分活躍，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的城郊結(jié)合部，形成自發(fā)的宅基地隱形交易市場(chǎng)。一方面擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序，另一方面加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加農(nóng)村集體土地管理難度。

　　(七)農(nóng)村宅基地違法用地和超標(biāo)準(zhǔn)用地處罰改正難

　　過(guò)去在農(nóng)村宅基地占用集體土地方面，各地曾按用地類別、用途、用地期限，收取不同價(jià)格的土地費(fèi)用，對(duì)占用集體土地特別是占用耕地建房的行為具有一定的約束力，同時(shí)建房群眾之間有一定的監(jiān)督性，發(fā)揮了很好的積極作用。然而，近幾年來(lái)為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家放寬了對(duì)農(nóng)村集體土地的管理政策，對(duì)農(nóng)民占地建房的問(wèn)題，除收取工本費(fèi)每本5.00元外，不再收取其他費(fèi)用。這一改革給農(nóng)村村民建房用地提供了政策優(yōu)惠，但同時(shí)帶來(lái)了一些弊端：一是增加了用地者鉆政策空子的機(jī)率，容易滋生違法用地，超標(biāo)準(zhǔn)用地行為，二是削弱了基層國(guó)土所對(duì)農(nóng)村宅基地監(jiān)督管理的積極性，不能很好地充分發(fā)揮職能作用，三是減少了國(guó)土部門執(zhí)法查案經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，執(zhí)法人員無(wú)法及時(shí)深入實(shí)際開展處理土地違法案件，一定程度上助長(zhǎng)了違法占用集體土地行為的發(fā)生。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，違法占用或超標(biāo)準(zhǔn)占用集體土地建成的農(nóng)居民房屋，只有無(wú)條件拆除，恢復(fù)土地原狀或沒收建筑物并罰款，但在實(shí)際中難以執(zhí)行到位，處罰改正難，負(fù)面效應(yīng)大。

　　二、在構(gòu)建和諧社會(huì)氛圍中解決問(wèn)題的建議及對(duì)策

　　(一)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范其管理

　　加強(qiáng)農(nóng)村宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流程管理辦法》及《土地登記條例》，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)、登記發(fā)證問(wèn)題。要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超占面積、一戶多宅等政策性問(wèn)題，加快農(nóng)民集體土地確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作步伐?？梢詫?duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，健全宅基地地籍檔案。在技術(shù)基礎(chǔ)方面應(yīng)進(jìn)一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定。積極探索“兩圖一表”(宅基地現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖、宅基地申請(qǐng)計(jì)劃表)管理模式，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)劃化、信息化管理。

　　(二)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善村莊規(guī)劃管理

　　以縣域規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整和小城鎮(zhèn)建設(shè)工作，編制、修訂、完善村莊建設(shè)規(guī)劃，具體到點(diǎn)、面、線并嚴(yán)格監(jiān)督實(shí)施規(guī)劃。村莊建設(shè)規(guī)劃不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的用地范圍和用地面積，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田。要充分挖掘現(xiàn)有村莊用地潛力，充分利用閑置宅基地和空閑地，進(jìn)行舊村改造。要嚴(yán)格執(zhí)行《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，嚴(yán)格控制宅基用地標(biāo)準(zhǔn)，并從提高農(nóng)民物質(zhì)文化生活和改善村容村貌出發(fā)，合理劃定功能區(qū)。做好與原有規(guī)劃的銜接，充分利用現(xiàn)有住宅，不搞大拆大建，盡可能減少既有宅基的拆遷和調(diào)整，以減少矛盾和糾紛。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊建設(shè)要依照城市規(guī)劃的有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行，并納入城市規(guī)劃控制范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要建立健全村莊規(guī)劃建設(shè)檔案，并妥善保管。村莊建設(shè)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格實(shí)施，任何單位和個(gè)人不得隨意調(diào)整和變更，在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行的各類建設(shè)，必須符合村莊建設(shè)規(guī)劃。在建設(shè)公益設(shè)施和劃定村民宅基地等實(shí)施規(guī)劃的過(guò)程中，要本著科學(xué)引導(dǎo)、循序漸進(jìn)、量力而行的原則，充分做好村民的思想政治工作，正確處理新建與拆舊的關(guān)系，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。鼓勵(lì)農(nóng)村撤村并點(diǎn)和農(nóng)民到中心鎮(zhèn)置業(yè)購(gòu)房居住。在城市近郊區(qū)特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊，當(dāng)?shù)卣梢砸暻闆r不再安排劃定宅基地，按照城市規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)住宅樓或住宅小區(qū)(成本價(jià)格)。