【摘要】受美國次貸危機的影響，我國大批企業(yè)倒閉、員工失業(yè)，加之高校畢業(yè)生數(shù)量激增，就業(yè)形勢不容樂觀。失業(yè)保險作為社會保障體系的一個重要組成部分，在保障失業(yè)人員的基本生活和再就業(yè)方面發(fā)揮著重要的作用。由于我國失業(yè)保險制度起步較晚，在立法層次、覆蓋范圍、基金籌集、資格審查以及再就業(yè)功能等方面存在一定問題，因而需要對我國的失業(yè)保險制度的立法現(xiàn)狀和失業(yè)保險制度存在的問題進行反思，以真正建立起適合我國現(xiàn)階段國情和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的失業(yè)保險制度。

　　【關鍵詞】金融危機

　　愈演愈烈的美國次貸危機，使得眾多金融機構和中小企業(yè)遭受嚴重損失。隨著次貸危機向全球金融市場蔓延，受經(jīng)濟放緩波及的國家和地區(qū)越來越廣，甚至有些國家瀕臨破產(chǎn)，全球失業(yè)人數(shù)激增。國際勞工組織以新的預測為基礎估算，2009年末全球失業(yè)人口將增至2.1億，也是10年來全球失業(yè)人數(shù)首次突破2億人。[1]法國2009年9月底法國失業(yè)人數(shù)為2574900人，較8月底增加21600人；延續(xù)了長達一年的失業(yè)人數(shù)上升趨勢。數(shù)據(jù)顯示，9月底法國失業(yè)人數(shù)較上年同期增長25.1%.[2]而在我國勞務輸出大省四川，截至2008年11月18日，受金融危機企業(yè)倒閉或減員影響返鄉(xiāng)的農(nóng)民工已達28萬余人。[3]面對金融危機導致沿海地區(qū)務工人員大批返鄉(xiāng)的問題，各地政府紛紛采取積極就業(yè)措施，穩(wěn)定就業(yè)形勢。中國就業(yè)形勢已十分嚴峻。中國社科院近日發(fā)布報告稱，中國城鎮(zhèn)失業(yè)率已經(jīng)攀升到9.4%，2009年610萬名大學畢業(yè)生中就業(yè)困難的比例可能占到四分之一。在全球金融危機重壓之下，2008年中國已有67萬家小企業(yè)被迫關門，約有670萬就業(yè)崗位蒸發(fā)，失業(yè)人數(shù)遠高于官方統(tǒng)計的830萬。[4]由次貸危機所導致的失業(yè)現(xiàn)象十分嚴重，隨著我國就業(yè)形勢的日益嚴峻和失業(yè)人數(shù)的劇增，加之我國失業(yè)保險法律法規(guī)并不完善，我國失業(yè)保險制度并沒有發(fā)揮真正的作用，失業(yè)保險本身具有保障失業(yè)人員基本生活和促進再就業(yè)的雙重功能。在目前就業(yè)形勢不容樂觀的條件下，盡快完善我國失業(yè)保險制度顯得更為重要。

　　一、我國失業(yè)保險立法現(xiàn)狀

　　失業(yè)是指具有勞動能力并有勞動意愿的勞動者得不到勞動機會或者就業(yè)后又失去工作的狀態(tài)。[5]失業(yè)保險是由國家確定的一種社會保障制度，是社會保險制度的重要組成部分。通過實施失業(yè)保險可以對暫時不能實現(xiàn)就業(yè)的勞動者給予經(jīng)濟上的幫助，以保障他們的基本生活，提供再就業(yè)服務，把失業(yè)造成的消極影響降低到最低限度，緩解社會就業(yè)壓力。發(fā)展和完善我國的失業(yè)保險制度，對分擔失業(yè)風險，解決失業(yè)問題具有十分重要的作用。

　　我國的失業(yè)保險立法逐步完善，失業(yè)保險的覆蓋范圍也逐步擴大。隨著我國經(jīng)濟體制改革的全面深化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，1986年國務院發(fā)布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這一規(guī)定標志著我國失業(yè)保險制度正式建立。[6]但該規(guī)定僅限于國營企業(yè)，其適用范圍主要包括宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)企業(yè)法定整頓期間被精簡的職工、企業(yè)終止解除勞動合同的工人和企業(yè)辭退的職工等四類人員。1993年國務院發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，其適用范圍從原來的四類人員擴大到七類九種人員，即：撤消和解散企業(yè)的職工，停產(chǎn)整頓企業(yè)被精簡的職工，企業(yè)辭退、除名或開除的職工，宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工，瀕臨破產(chǎn)企業(yè)法定整頓期間被精簡的職工，依照法律、法規(guī)規(guī)定或按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定享受失業(yè)保險的其他職工。實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工也納入失業(yè)保險范圍。1999年勞動和社會保障部頒布了《關于事業(yè)單位參加失業(yè)保險有關問題的通知》，要求事業(yè)單位在單位所在地進行社會保險登記，按時申報并足額繳納失業(yè)保險費。1999年國務院頒布了《失業(yè)保險條例》，該條例的實施標志著失業(yè)保險制度已形成了完整的體系，按照條例規(guī)定，國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)和各類事業(yè)單位（如學校、醫(yī)院、科研院所等）都在參加失業(yè)保險的范圍之內(nèi)，對保障失業(yè)者的基本生活和抵御失業(yè)風險方面起到了重要作用。除上述立法之外，勞動和社會保障部還先后頒布了《關于事業(yè)單位參加失業(yè)保險有關問題的通知》、《關于調(diào)整失業(yè)保險基金支出項目有關問題的通知》等部門規(guī)章。各省、自治區(qū)、直轄市在制定地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件方面也取得了明顯進展。我國已初步建立起了較為完善的失業(yè)保險法律體系。但由于我國失業(yè)保險的適用范圍窄，基金承受能力弱，統(tǒng)籌程度不高等弊端，不能完全適應建立市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定都迫切需要建立一個完善的失業(yè)保險體系。

　　二、當前我國失業(yè)保險存在的問題

　　自建立失業(yè)保險制度以來，國務院已經(jīng)先后頒布多個關于失業(yè)保險的行政法規(guī)。但在具體實施過程中，無論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會的需要。我國失業(yè)保險存在的問題可以從制度設計上和立法規(guī)范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善。

　?。ㄒ唬┦I(yè)保險實施體系尚不完善

　　1.失業(yè)保險資金籌集籌措渠道單一，征繳難度較大

　　目前，我國失業(yè)保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業(yè)，是失業(yè)保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實際執(zhí)行過程中也有部分從勞動者方面籌集。這種主要由國家和企業(yè)承擔的資金負擔，勞動者個人不繳納或繳納少量的失業(yè)保險費的方式，其結果會使得企業(yè)和國家不堪重負，造成失業(yè)保險的發(fā)展緩慢。在當前次貸危機的影響下，保險金籌集困難必然會影響到失業(yè)保險體系的正常運作。現(xiàn)實中，失業(yè)保險金存在著嚴重的欠費問題，尤其是一些國有企業(yè)欠費嚴重。我國法律規(guī)定繳納失業(yè)保險金的金額僅占企事業(yè)單位以及職工工資比例的一小部分，但由于部分企業(yè)用人單位經(jīng)濟效益不好，面臨破產(chǎn)，繳費的積極性不高，透明度太低，也有一些單位代扣了職工應繳保險費用，卻不繳納失業(yè)保險費，故意拖欠、拒繳失業(yè)保險費。一些國有企業(yè)在深化改革中，企業(yè)虧損或經(jīng)營困難，沒有能力負擔失業(yè)保險費用，導致保險金缺口較大。而職工的自我監(jiān)督意識不強，加之處于弱勢地位，不敢監(jiān)督單位的繳費行為，造成了用人單位違法行為的長期性、隱蔽性。而又有一些非國有企業(yè)用人單位用工不規(guī)范，拒絕參保，這些員工流動頻繁，繳費意識不強，不愿參加失業(yè)保險，企業(yè)中失業(yè)風險較大的臨時工及農(nóng)民工大多沒有參保，致使應繳納的失業(yè)保險金不到位。這些因素嚴重影響到失業(yè)保險金的籌集，失業(yè)保險金征繳難度較大，面臨著嚴重的資金缺口，無法發(fā)揮到其應有的作用。

　　2.失業(yè)保險標準過低，缺乏相應的配套措施

　　目前我國對失業(yè)人員的配套措施并不完善，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度所提供的保障能力是有限的。[7]失業(yè)保險的標準存在著地區(qū)上的不平等，在經(jīng)濟發(fā)達的城市和地區(qū)，失業(yè)保險金相對充裕，發(fā)放資金較多且相對公平；而經(jīng)濟落后地區(qū)，失業(yè)基金征繳不到位，保險金的發(fā)放差距較大。此外，由于保險基金可從地方財政撥付，地方財政能力不同，對保險金給付水平差距也產(chǎn)生了影響。失業(yè)保險基金有的縣、市、區(qū)已面臨著收不抵支的危險，因不能全市統(tǒng)籌，很難有效抵御失業(yè)風險。我國失業(yè)人員眾多，而失業(yè)保險基金數(shù)額過小，保障能力有限。隨著失業(yè)率的提高和失業(yè)人員的不斷增多，這種失業(yè)保障能力將不能保障失業(yè)人員的生活與再就業(yè)。在失業(yè)保險的繳納和領取標準上，目前我國規(guī)定的失業(yè)保險金標準偏低。我國的失業(yè)保險金是按照低于當?shù)刈畹凸べY標準、高于城市居民最低生活標準的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。從現(xiàn)行規(guī)定來看，失業(yè)保險金的給付額與失業(yè)人員失業(yè)前的工資是完全脫鉤的，而實際上，失業(yè)保險的繳費額是按照工資標準來計算的，用人單位按職工工資總額的一定比例繳納，勞動者按個人工資標準的一定比例繳納，而失業(yè)保險金的給付卻完全不考慮繳費的多少，這不符合公平標準，影響到職工的繳費積極性。[8]目前我國失業(yè)保險金的標準確定為低于最低工資標準，比最低工資標準還低，使失業(yè)者在領取失業(yè)保險金后難以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業(yè)保險功能，不能很好的發(fā)揮失業(yè)保險的最初作用。從目前失業(yè)保險所發(fā)揮的作用看，很多地方僅停留在生活保障上，在促進失業(yè)人員再就業(yè)方面發(fā)揮的功能還不夠。針對失業(yè)人員實施的職業(yè)培訓、轉業(yè)培訓等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的再就業(yè)服務中心、要么就形同虛設，沒有發(fā)揮應有的作用。由于社保經(jīng)辦機構經(jīng)費緊張，還存在著部分地區(qū)擠占挪用職業(yè)培訓補貼和職業(yè)介紹補貼的現(xiàn)象，導致專項用于失業(yè)人員培訓和職業(yè)介紹的經(jīng)費不足。隨著經(jīng)濟發(fā)展，領取的失業(yè)保險金水平有所提高，但與快速發(fā)展的經(jīng)濟文化生活水平還存在著很大的差距，失業(yè)保險水平還相對較低。

　　3.失業(yè)保險管理體制不健全，缺乏有效的監(jiān)管機制

　　當前我國失業(yè)保險金的領取資格審核不夠嚴格，缺乏有效的監(jiān)督機制，導致一部分人在就業(yè)的過程還領取著失業(yè)保險金。失業(yè)人員與原單位終止勞動關系，按規(guī)定辦理了失業(yè)登記手續(xù)，領取失業(yè)救濟金，但其重新就業(yè)后卻沒有辦理相應的就業(yè)手續(xù)，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理。對人員就業(yè)情況無法真實的掌握，使得在領取失業(yè)保險金的人群中存在大量的“隱性就業(yè)”問題，失業(yè)保險金發(fā)放缺乏公正公平。由于監(jiān)管不力，保險基金在管理上也存在混亂現(xiàn)象。失業(yè)保險的管理涉及到勞動、人事、財政、銀行、商業(yè)保險等許多部門，各級別、各部門都參與社會保障基金的統(tǒng)籌和管理，造成地區(qū)、部門間難以協(xié)調(diào)，同時擴大了風險。各部門分別設置管理機構，造成機構重置，效率低。由于各部門所處的地位不同，難于統(tǒng)一協(xié)調(diào)。有的地方實行社保經(jīng)辦機構直接征繳，有的則由稅務部門代繳，導致費用征繳的機構不統(tǒng)一。失業(yè)保險基金管理不統(tǒng)一，管理機構分散，管理層次過多，各地保障標準不一致，無法對其進行統(tǒng)一有效的管理，使基金管理在制度運行上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。我國缺乏相應的失業(yè)保險法律、法規(guī)，失業(yè)保險基金的收支、管理和營運等各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應的法律解決機制，事后又缺乏有效的法律監(jiān)督，失業(yè)保險基金被挪用、擠占和貪污的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。[9]由于缺乏有效的監(jiān)督機制不僅影響了失業(yè)保險制度的公平，也造成失業(yè)保險基金流失，使失業(yè)保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平。這些因素的存在嚴重影響了失業(yè)保險制度的運行效率。

　　（二）失業(yè)保險立法存在不足

　　1. 失業(yè)保險的覆蓋面小，實施范圍過窄

　　我國《失業(yè)保險條例》關于失業(yè)保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但根據(jù)我國規(guī)定，失業(yè)保障對象僅限于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工，私營、三資企業(yè)還未完全納入，在農(nóng)村除了少數(shù)合同制工人享受有限的失業(yè)保險待遇外，大量農(nóng)民工也被排斥在正式的失業(yè)保險制度之外，至于國家公務員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工也不在涵蓋范圍內(nèi)，其覆蓋范圍依然過窄，既不能體現(xiàn)失業(yè)保險的社會性特點，也不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國現(xiàn)階段非公有制經(jīng)濟已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的重要組成部分，成為吸納就業(yè)的主要渠道。在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業(yè)的風險，這次次貸危機使得我國民營企業(yè)遭受前所未有的打擊，相當一部分民營企業(yè)破產(chǎn)，大批人員失業(yè)。如果不將他們納入到失業(yè)保險范圍，這些職工失業(yè)后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業(yè)保險范圍之內(nèi)。

　　2.失業(yè)保險法立法層次過低，法律責任不健全

　　我國目前還沒有統(tǒng)一的社會保險法，失業(yè)保險金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進行，保險費的籌集、基金保值增值的規(guī)定也不能適應形勢發(fā)展的需要?！妒I(yè)保險條例》是由國務院頒布的行政法規(guī)，沒有上升到全國人大常委會立法的高度，僅僅是失業(yè)保險制度實施的一個基本性法律規(guī)范，不是失業(yè)保險的基本法，法律效力不強、穩(wěn)定性較差。目前，我國失業(yè)保險方面的法律法規(guī)主要是勞動和社會保障部等相關部委制定的行政規(guī)章，且有相當一部分規(guī)范表現(xiàn)為意見、通知等形式，還有相當一大部分是由各省市制訂的地方性法規(guī)，同樣缺乏法律上的穩(wěn)定性、權威性和統(tǒng)一適用性，難以發(fā)揮法律規(guī)范的作用，無法確保失業(yè)保險的有效實施。而且部門規(guī)章、地方性法規(guī)的制定往往以維護地方或部門利益為目的，立法的技術性不強，過于原則化，缺乏可操作性。立法的不統(tǒng)一，導致了法律實施過程中的立法沖突和執(zhí)法過程中的混亂現(xiàn)象。

　　《失業(yè)保險條例》在第五章“罰則”一章中僅有4個法律條文規(guī)定了失業(yè)人員、社會保險經(jīng)辦機構及其工作人員、勞動保障行政部門的法律責任。在責任的主體、責任的類型、責任的范圍、責任的性質等方面的規(guī)定都存在嚴重的不足。法律規(guī)范強制力低，失業(yè)保險法律實施效果不明顯，主要原因是失業(yè)保險法律中缺乏相應的責任規(guī)范、制裁辦法和相應的監(jiān)管，由于缺乏對違反失業(yè)保險法律行為的法律制裁措施，違法犯罪行為得不到及時、有效的懲罰。

　　3.失業(yè)保險統(tǒng)籌層次太低，抵御風險能力較弱

　　按照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定。根據(jù)目前我國失業(yè)保險統(tǒng)籌機制，我國目前實行的是市級統(tǒng)籌，即把征收的失業(yè)保險基金集中到市，由市里統(tǒng)一安排。雖然比起以前統(tǒng)籌層次有了一定的提高，但還是較低的，部分地區(qū)還實行縣級統(tǒng)籌。[10]在許多實施失業(yè)保險制度的國家，失業(yè)保險基金主要是由中央政府進行運作的。[11]由于我國失業(yè)保險統(tǒng)籌層次較低，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和失業(yè)狀況不平衡等原因，各省、自治區(qū)、直轄市之間失業(yè)保險發(fā)展極不平衡，存在明顯的地域差異，各地在失業(yè)保險基金收支方面并不平均。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，企業(yè)經(jīng)濟效益好，就業(yè)形勢好，失業(yè)保險基金較多；而經(jīng)濟落后地區(qū)的失業(yè)保險基金卻嚴重不足，失業(yè)人員多，基金的支出也大，這種差異不利于統(tǒng)一制度和集中資金。目前失業(yè)保險基金在全國由不同機構分散管理，資金分散，提高了管理成本，失業(yè)保險抵御風險的能力減弱。這不僅影響了失業(yè)保險制度的順利實施，更不利于失業(yè)保險基金的合理有效運用。一般來說，統(tǒng)籌層次越高，抵御經(jīng)濟波動帶來的失業(yè)影響的能力越強，社會保障的互濟就越有保證。[12]提高統(tǒng)籌層次可以發(fā)揮失業(yè)保險基金集中資金、分散風險的功能。

　　三、完善我國失業(yè)保險制度的對策和建議

　　失業(yè)保險法律制度是社會保障法律體系的重要組成部分，它是否完善將直接影響到經(jīng)濟的發(fā)展，社會的穩(wěn)定和人民生活水平的提高。針對以上存在的問題，筆者認為需要考慮以下幾點：

　?。ㄒ唬┩晟剖I(yè)保險管理體制

　　1.逐步提高失業(yè)保險的水平，建立多渠道的失業(yè)保險籌資方式

　　失業(yè)保險的目的就是為失業(yè)者提供基本的生活保障，失業(yè)保險金的籌集是失業(yè)保險制度的主要問題，適當?shù)奶岣呤I(yè)保險金的給付水平，才能維持失業(yè)者的基本生活。而提高失業(yè)金標準，一方面要考慮國家財政的保障能力，另一方面還要考慮企業(yè)繳費能力。在我國必須按照政府、企業(yè)、個人三者共同負擔的原則籌資失業(yè)保險金，實行個人繳費體現(xiàn)了權利與義務的對等，可以增強職工個人的保險意識，同時也拓寬了資金來源渠道，有利于增強失業(yè)保險基金的承受能力。當前受到次貸危機的影響，企業(yè)尤其是民營企業(yè)負擔較重，還要承擔職工的養(yǎng)老、醫(yī)療保險，無力再繳納過高的失業(yè)保險費用，面對這種情況，可以考慮勞動者個人承擔相當一部分保險費用，同時提高失業(yè)保險費征繳比例，以保證資金來源。在經(jīng)濟較發(fā)達、人均收入較高的地區(qū)適度的提高失業(yè)保險費的征繳比例，可以建立起多渠道的籌集方式。要不斷調(diào)動勞動者個人參保的積極性，合理分配政府、企業(yè)和個人三方的負擔比例，不斷拓寬失業(yè)保險基金籌措的社會渠道。

　　筆者認為，籌集失業(yè)保險金的方式應當多樣化，可以考慮采取開征失業(yè)保險稅方法籌集失業(yè)保險基金，以費改稅，采取開征失業(yè)保險稅的方式可以使保險基金的征繳工作走向制度化、規(guī)范化，并對稅收加強管理，使之真正起到取之于民，用之于民。筆者還建議，將我國失業(yè)保險費率按照不同的行業(yè)進行不同繳費標準，將對行業(yè)保險費用繳納的比率與該行業(yè)的失業(yè)風險程度結合起來，對統(tǒng)一費率做適當?shù)男薷?，使失業(yè)保險費的收繳更加合理。對失業(yè)保險金發(fā)放的最低標準不能低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準，對家庭困難的失業(yè)人員，應提高失業(yè)保險發(fā)放標準，以維護社會穩(wěn)定。

　　2.完善勞動就業(yè)服務體系和配套措施

　　隨著科學技術的發(fā)展和失業(yè)人數(shù)上升，企業(yè)對員工的自身素質和技術水平要求越來越高，失業(yè)人員再就業(yè)的難度會有所提高。我國的失業(yè)人員主要是教育程度和技能水平較低的勞動者，這部分勞動者工作層次較低，勞動力價值不高，而且面臨著更容易失業(yè)的風險。我國失業(yè)保險制度應當強化其就業(yè)促進的功能，將失業(yè)保險工作的重點逐步轉移到廣開就業(yè)門路，積極促進就業(yè)上來，更多重視促進再就業(yè)在失業(yè)保險制度中的功能。[13]各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業(yè)服務體系的建設，不斷提高就業(yè)服務信息，建立起規(guī)范的職業(yè)培訓、專業(yè)培訓和職業(yè)介紹機構，為失業(yè)人員提供及時便利的就業(yè)服務。為他們提供直接的就業(yè)培訓，既能提高他們抵御風險的能力，又能提高整個國民素質和技能。因而失業(yè)保險基金中用于再就業(yè)服務的比重應當加大。[14]這種由政府直接出面，為失業(yè)者直接提供再就業(yè)培訓和再就業(yè)指導，以提高失業(yè)者的素質和技能水平、幫助失業(yè)者盡快就業(yè)為目的的計劃，能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高失業(yè)保險基金的使用效率。

　　對此，筆者認為，應當在各地區(qū)社會保障部門建立起勞動力就業(yè)服務體系，將全國的勞動就業(yè)需求信息集中到勞動就業(yè)服務網(wǎng)絡中，將勞動力配置到需要的企業(yè)部門中。同時還應當加強對失業(yè)人員的技能培訓，提高失業(yè)人員素質和勞動技能，還應當進一步加大勞動執(zhí)法監(jiān)督力度，強化勞動力市場的整頓，為失業(yè)者提供比較全面的就業(yè)信息，并且對就業(yè)人員及時進行登記，即為失業(yè)者增加選擇就業(yè)的機會，實現(xiàn)再就業(yè)，還能防止“隱性就業(yè)”現(xiàn)象的發(fā)生。

　　3.加強對失業(yè)保險基金和各項制度的監(jiān)管

　　對于失業(yè)保險基金，國家應當加強失業(yè)保險基金的監(jiān)督和核查。筆者認為，可以考慮建立起國家統(tǒng)一的監(jiān)督機構，實行不定期監(jiān)督，對失業(yè)保險基金進行審計，及時向社會公布基金的收支狀況，披露相關信息，接受社會監(jiān)督，逐步建立健全失業(yè)保險制度的監(jiān)督體系。要充分發(fā)揮失業(yè)保險經(jīng)辦機構的作用，還要切實加強與就業(yè)服務機構的銜接和協(xié)作，防止一些人員在就業(yè)后，還領取失業(yè)保險金情況的發(fā)生。筆者建議，可以考慮建立起失業(yè)保險人員信用管理體制，對于故意冒領、采用欺詐等方式領取失業(yè)保險金的人員，將其列入失業(yè)保險人員“黑名單”，不但要收回已經(jīng)領取的失業(yè)保險金，而且還應當加大對其失業(yè)保險金的征繳比例，如果其再失業(yè)將不能全額領取保險金，而只能按照失業(yè)保險金的一定比例領取，但應當以能夠維持其基本生活為限。同時還可以考慮將失業(yè)保險的各項管理工作、資金的收支使用等行為，實行計算機全國聯(lián)網(wǎng)管理，推廣應用標準化、統(tǒng)一化的管理方式，以增加失業(yè)保險基金的透明度和失業(yè)保險管理制度的科學性。

　　針對失業(yè)保險基金的管理方式，筆者認為，可以考慮實行失業(yè)保險金的信托機制，將資金的管理權與資金的發(fā)放決定權分開。筆者建議，可以考慮將失業(yè)保險基金采用信托的方式，受托單位負責失業(yè)保險資金的日常管理，限于失業(yè)保險資金的籌集、管理、保值增值等基本行政管理方面。而社會保障行政部門可以在對失業(yè)保險基金發(fā)放的審查審批、發(fā)放等方面具有決定權，但無現(xiàn)金管理權。并且財政部門和審計部門對失業(yè)保險基金的使用和管理具有不定期的財務檢查和審計權。對失業(yè)保險制度的宏觀政策制定和具體行政事務的實施方面由社會保障部門和財政部門同時負責，進行具體的管理。這種分工與合作方式可以很好的體現(xiàn)資金管理與行政審批分開，符合分權原則，進一步防止腐敗。對違反上述失業(yè)保險法律法規(guī)的行為，應制定嚴格的處罰措施。只有加強對失業(yè)保險基金的管理，才能維護失業(yè)人員切身利益，保障就業(yè)安全，維護社會穩(wěn)定。

　?。ǘ┘涌焓I(yè)保險的立法，修改相關法律法規(guī)

　　1.逐步擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍

　　失業(yè)保險作為社會保障的一種形式，應當是覆蓋全社會的，涵蓋所有勞動者，而無論其居住地和職業(yè)如何，都應納入失業(yè)保險的范圍之內(nèi)。我國失業(yè)保險制度起步較晚，覆蓋面過窄，應當考慮將各種社會團體工作人員、目前尚未納入失業(yè)保險范圍的各種企業(yè)職工，包括國有企業(yè)的農(nóng)民合同制工人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、個體工商戶及其雇工等，都納入到國家統(tǒng)一的失業(yè)保險制度中，使失業(yè)保險制度適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，更好的發(fā)揮其作用。對于《條例》規(guī)定應該參加失業(yè)保險而沒有參加的單位和個人，政府相關部門應在失業(yè)保險費征繳措施上下功夫，強制其參加失業(yè)保險。同時，在修改《失業(yè)保險條例》或制定《失業(yè)保險法》時，應對失業(yè)保險對象作進一步的補充規(guī)定，細化國家公務員參保及其失業(yè)人員享受失業(yè)保險的具體規(guī)定，把農(nóng)民合同工納入失業(yè)保險覆蓋范圍。

　　目前我國還存在著新增的大學生失業(yè)群體。《失業(yè)保險條例》規(guī)定的失業(yè)人員僅僅為就業(yè)后又失業(yè)的人員，而在現(xiàn)實中尚有一類人群是從未參加工作的勞動力的大學生失業(yè)群體。這部分人群沒盡繳費義務，原則上是不能享受失業(yè)保險待遇的。但如果對其不納入失業(yè)保險范圍內(nèi)，又會引起一定的社會不穩(wěn)定。對此，筆者認為國家可以采取失業(yè)保險和最低生活保障制度對其基本生活進行保障，在其就業(yè)后應當及時補交相應失業(yè)保險費。但這顯然是加大了國家失業(yè)保險資金的支出，但只要建立起良好的誠信機制和資金運營機制，就可以將大學生失業(yè)群體納入失業(yè)保險范圍之內(nèi)，充分發(fā)揮失業(yè)保險全民參與、全民受益的功能。

　　我國公務員目前完全排除在國家統(tǒng)一的社會保障意義上的失業(yè)保險制度之外，但隨著國家公務員社會保障制度的改革和完善，國家公務員失業(yè)保障制度也應適應市場經(jīng)濟的發(fā)展和深化政治經(jīng)濟體制改革的要求，應當盡快建立公務員失業(yè)保險的立法。近年來國家已經(jīng)采取一系列措施對公務員進行精簡，公務員同樣會面臨著失業(yè)問題。公務員一旦失業(yè)，其生活就失去了基本保障。[15]《公務員法》規(guī)定，國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償。公務員辭職、被辭退或被開除，可以領取辭退費或者根據(jù)國家有關規(guī)定享受失業(yè)保險。

　　目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工也被排除在國家失業(yè)保險制度范圍之外。在次貸危機沖擊之下，在激烈的市場競爭中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工同樣面臨著失業(yè)的風險，同時由于農(nóng)村地少人多，如何不將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入到失業(yè)保險范圍之內(nèi)，這些職工將面臨著生活困難。對此，筆者認為，為適應政治經(jīng)濟體制改革的需要和市場經(jīng)濟的發(fā)展，促進勞動力合理流動，應當將公務員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入到國家失業(yè)保險制度的范圍之內(nèi)。而且失業(yè)保險基金應由國家和個人共同合理負擔，這樣既可以增加資金來源，減少國家部分財政支出，又可以增加公務員和企業(yè)職工的失業(yè)保險意識，督促其積極工作。

　　2.完善失業(yè)保險立法，提高立法層次

　　由于現(xiàn)行失業(yè)保險立法缺乏權威性和可操作性，在法律實施過程中已出現(xiàn)多種問題，因此有必要將失業(yè)保險制度進一步法制化，這是解決現(xiàn)存問題的必然選擇。由于我國失業(yè)保險方面的法律法規(guī)層次不高，原則性規(guī)定較多，可操作性不強，不能很好的發(fā)揮失業(yè)保險制度的作用。因而需要進一步提高失業(yè)保險的立法層次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法發(fā)展，由國家出臺相關法律、法規(guī)，確保失業(yè)保險的有效實施，改變失業(yè)保險法立法層次低、原則性強、權威性和強制性較弱的局面。我國應當制定統(tǒng)一的《社會保險法》或《社會保障法》，目前《社會保障法》草案已經(jīng)出臺，具體內(nèi)容還有待于進一步細化。

　　筆者認為，在《社會保障法》中應當以專章的形式對失業(yè)保險予以規(guī)定，嚴格界定失業(yè)保險的范圍、對象、征收標準和各方的權利與義務等，使保險的繳納、撥付、運營、管理進一步規(guī)范，嚴格規(guī)范保險爭議處理機制和對違反該法律的懲罰機制。筆者還認為，可以制定出專門的《失業(yè)保障法》或《失業(yè)保險法》，通過確定失業(yè)保障（保險）的對象、失業(yè)保障（保險）基金的籌集和使用原則、失業(yè)保障（保險）金的領取、基金的管理體制等，明確各機構部門在失業(yè)保障事業(yè)中的職能，提高失業(yè)保障制度的運行效率。

　　在失業(yè)保險金的發(fā)放和可操作性方面，筆者建議，在立法上應當規(guī)定社會保障部門建立起專門的失業(yè)保險資格審查機構，將失業(yè)者盡快進入失業(yè)保障體系后，對領取失業(yè)保險金人員進行嚴格的資格審查制度，強化失業(yè)保險的法律實施機制，加強對失業(yè)保險的監(jiān)督管理機制。對欠繳失業(yè)保險費、對采用欺詐等非法手段領取失業(yè)保險金、對非法挪用失業(yè)保險基金、對管理不善甚至侵吞基金等違法行為，采取嚴格的法律制裁措施，依法追究其行政責任或刑事責任。只有加大對失業(yè)保險基金的監(jiān)督和管理，才可以充分保證失業(yè)人員基本生活，積極促進實現(xiàn)失業(yè)人員再就業(yè)。

　　3.提高失業(yè)保險的社會統(tǒng)籌層次

　　目前我國失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低、不能抵御失業(yè)風險、調(diào)劑范圍較小，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，失業(yè)率存在較大差距，而統(tǒng)籌層次低則可能導致一些失業(yè)率較高的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了失業(yè)保險金嚴重短缺的局面，難以支付失業(yè)人員的失業(yè)保險金，而失業(yè)率較低的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則出現(xiàn)了基金儲備較為充足的現(xiàn)象，結果是不利于發(fā)揮失業(yè)保險的保障功能。為根本改變失業(yè)保險社會統(tǒng)籌層次較低的局面，立法上應當在統(tǒng)籌制度方面進行必要的調(diào)整，提高失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次，由市縣級統(tǒng)籌擴大到省級統(tǒng)籌，甚至到全國統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間出現(xiàn)資金收支不均問題。需要統(tǒng)一管理機構，規(guī)范收取支付標準，提高失業(yè)保險機制的抵御風險能力，同時健全起失業(yè)保險基金的監(jiān)督檢查制度。還應當進一步加強勞動保障、民政、財政等各部門之間的協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，在政策設計、資金安排等方面相互銜接。

　　對此，筆者建議，還應當建立起失業(yè)保險中央調(diào)配制度，在全國范圍內(nèi)由國家對失業(yè)保險金進行宏觀把握，實行適度調(diào)劑，調(diào)劑金由各省、自治區(qū)、直轄市按照一定比例向中央繳納，在統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)保險基金入不敷出時，由中央調(diào)撥調(diào)劑金進行補充，同時加以地方財政補貼，以此進行宏觀調(diào)控，保證失業(yè)嚴重地區(qū)、貧困地區(qū)的失業(yè)基金支付能力。這樣在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一進行和統(tǒng)一實施，有利于在各地區(qū)差異較大的情況下起著調(diào)節(jié)器的作用，更好的發(fā)揮失業(yè)保險應對勞動風險的能力。

　　四、結語

　　由于美國次貸危機的影響和我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，造成我國大批企業(yè)破產(chǎn)，失業(yè)人數(shù)大幅度上升，這是不可避免的社會現(xiàn)象。失業(yè)保險是社會保障體系的一個重要組成部分，又是我國勞動就業(yè)體制的重要內(nèi)容。我國失業(yè)保險制度起步比較晚、發(fā)展過于滯后，在立法層次、覆蓋范圍、基金籌集、資格審查以及再就業(yè)功能等方面都存在一定問題。本文從美國次貸危機帶來的失業(yè)人數(shù)激增，就業(yè)壓力加大的社會現(xiàn)象入手，在分析我國失業(yè)保險制度存在問題的基礎上，提出解決我國失業(yè)保險制度的對策，包括改革失業(yè)保險制度管理體系和完善失業(yè)保險制度立法等方面，并提出了筆者不成熟的看法，指出我國需要制定一部專門的失業(yè)保險方面的法律，在該法律中針對就業(yè)政策、失業(yè)保護、保險基金收支監(jiān)管以及相關的法律救濟方式作出明確具體的規(guī)定，使失業(yè)保險制度有法可依，真正建立起適合我國現(xiàn)階段國情和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的失業(yè)保險制度。

　　【作者簡介】趙超，中國青年政治學院法律系，碩士研究生。