【摘要】法律制度的完善是我國節(jié)水型農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。本文以經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、法學(xué)等理論基礎(chǔ)為支撐，從水資源的規(guī)劃，水權(quán)、水價(jià)、水市場，以及水資源管理等方面提出完善我國的節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度的建議。
【英文摘要】The perfection of legal system is the basis and safeguard of the deveopment of water-saving agriculture in china. This present article, on the basis of theories of economics, bionomics and law, gave some suggestions on the perfection of water-saving agriculture legal system in china from the aspects of the plan of water resources, water rights, water market and the management of water resources.
【關(guān)鍵詞】節(jié)水型農(nóng)業(yè)；法律制度；理論基礎(chǔ)
【英文關(guān)鍵詞】water-saving agriculture; legal system; theory basis
【寫作年份】2008年
 
【正文】
　　一、節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度概述
　　
　?。ㄒ唬┕?jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度的內(nèi)涵
　　
　　制度一般指法則、執(zhí)行機(jī)制和機(jī)構(gòu)的總稱。[1]法律制度則是制度在法律上的體現(xiàn)，是制度的法律化形式，具有法的約束力。法律制度的意義在于以具有強(qiáng)制力的法律形式為載體，有力的約束相關(guān)法律關(guān)系主體按照制度的規(guī)定行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)立法的目的。
　　
　　節(jié)水型農(nóng)業(yè)的建設(shè)是構(gòu)建節(jié)水型社會(huì)的重要內(nèi)容。節(jié)水型農(nóng)業(yè)，區(qū)別于傳統(tǒng)高耗水、高浪費(fèi)、破壞農(nóng)業(yè)環(huán)境的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，以節(jié)約的理念為指導(dǎo)，以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)為支撐，促進(jìn)水資源的高效利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益和資源節(jié)約的環(huán)境效益的一種可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。所謂節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度就是促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)水型模式的一整套法律規(guī)則或規(guī)范體系，總體來說，包括規(guī)范政府調(diào)控、市場引導(dǎo)和公眾參與三方面的內(nèi)容，按節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展的邏輯順利，節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度的內(nèi)容又可分為農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃、管理、利用、保護(hù)、公眾參與、水文化教育、水科技促進(jìn)等法律制度。
　　
　?。ǘ┕?jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度完善的意義
　　
　　1、節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度是改善我國水資源利用現(xiàn)狀和緩解水資源短缺的必然要求。
　　
　　我國的淡水資源總量約為28000億立方米，占全球淡水資源的6%，名列世界第六位，但是我國的人均水資源量在2000年至2006年期間在2000立方米上下稍有變化，其中2006年的人均水資源為1932立方米。國際公認(rèn)，人均水資源量少于17000立方米的國家為用水緊張國家，可見，我國水資源短缺的形勢是很嚴(yán)峻的。其次，我國農(nóng)業(yè)用水總量一直很大，最近六年變化幅度很小，2006年的農(nóng)業(yè)用水量是3664。4億立方米，占總用水量的63。2%。再次，我國工業(yè)和生活用水總量保持持續(xù)、快速增長，在水資源總量一定的前提下，農(nóng)業(yè)用水必須要高效化，節(jié)約化。最后，建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在趨勢。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)發(fā)展的基石，但是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展存在著潛在的不可持續(xù)性。農(nóng)業(yè)用水中主要是灌溉用水，我國農(nóng)業(yè)普遍采取大漫灌的灌溉方式，水資源利用系數(shù)不足0。5，導(dǎo)致了大量水資源的浪費(fèi)，另一方面漫灌的方式導(dǎo)致了土壤的硬化、板結(jié)，致使土壤的生產(chǎn)能力和涵水能力下降，進(jìn)而又導(dǎo)致需要灌溉更多水的惡性循環(huán)模式。
　　
　　發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，首先要建立健全相關(guān)的法律制度，完善而合理的法律制度將有效的規(guī)范和約束相關(guān)法律關(guān)系主體行為方式，有力地指導(dǎo)節(jié)水型農(nóng)業(yè)健康、快速的發(fā)展。
　　
　　2、我國現(xiàn)行的關(guān)于促進(jìn)節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設(shè)的法律制度亟待完善。
　　
　　我國現(xiàn)行法律中直接規(guī)定了農(nóng)業(yè)用水或節(jié)水的法律制度的法律主要是《水法》，《農(nóng)業(yè)法》，《水污染防治法》，其中水污染防治法僅僅在51條規(guī)定了防治污水灌溉污染問題。《農(nóng)業(yè)法》中有發(fā)展節(jié)水型的灌溉設(shè)施，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用灌溉水源，保護(hù)農(nóng)田水利設(shè)施，國家對(duì)引水、灌溉等大型水利設(shè)施的投資等法律規(guī)定?！端ā逢P(guān)于節(jié)水型農(nóng)業(yè)的規(guī)定最為詳細(xì)，其內(nèi)容主要有：農(nóng)業(yè)水資源權(quán)屬制度，取水許可制度和有償使用制度，建立節(jié)水型社會(huì)，節(jié)約用水的管理和節(jié)約用水技術(shù)開發(fā)推廣，水資源綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃制度，農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施的保護(hù)，用水的計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度，各級(jí)人民政府政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水制度。另外，不少行政法規(guī)、行政規(guī)章和政策文件也有農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的內(nèi)容，有些省、自治區(qū)和直轄市還制定了專門的節(jié)約用水地方法規(guī)。
　　
　　但目前我國關(guān)于農(nóng)業(yè)節(jié)水的法律制度還沒有形成完備的制度體系，還不能滿足促進(jìn)節(jié)水型農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度需求，存在的問題主要有：一是關(guān)于農(nóng)業(yè)節(jié)水的法律規(guī)定散亂地分布在法律和行政法規(guī)之中，不同法律的規(guī)定之間尚未完善配套；二是一些重要的法律制度欠缺，如農(nóng)業(yè)水權(quán)交易制度、農(nóng)業(yè)節(jié)水的政府責(zé)任制度、農(nóng)業(yè)水環(huán)境教育制度等，還有一些既存的法律制度內(nèi)容不夠完整，如水資源專項(xiàng)規(guī)劃制度中的灌溉專項(xiàng)規(guī)劃和節(jié)約用水專項(xiàng)規(guī)劃制度的實(shí)施程序、效力保障以及兩種之間的銜接問題，科技促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水制度如何保障節(jié)水技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備如何及時(shí)、有效的應(yīng)用等；三是一些法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容不夠具體，不易實(shí)施，缺乏針對(duì)性和可操作性。
　　
　　二、節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)
　　
　　制度的建立需要理論的強(qiáng)有力的支撐，節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度尤其如此。因?yàn)樗粌H涉及到資源的節(jié)約、保護(hù)與促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，涉及到宏觀的農(nóng)業(yè)水生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)與微觀的多個(gè)環(huán)境要素的保護(hù)，還涉及到政府的調(diào)控行為、市場的引導(dǎo)機(jī)制與公眾參與的保障等一系列復(fù)雜的問題，因此必須以相應(yīng)的理論為基礎(chǔ)才能保證節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度建立的科學(xué)性、完整性和合理性。
　　
　?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)
　　
　　經(jīng)濟(jì)學(xué)的“公地悲劇”理論來源于1968年加雷特·哈丁教授的《公地的悲劇》一文，從那以后，“公地悲劇”便成了一種象征，它意味著只要資源是公共使用的并且具有一定的稀缺性，那么將會(huì)導(dǎo)致資源的極度稀缺甚至是毀滅性的結(jié)局。水資源作為一種公共資源并在日益稀缺的情況下，在水資源的開發(fā)利用中普遍存在“搭便車”的現(xiàn)象，每個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人都追求其自身的利益最大化，從而導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)甚至耗竭，最后的結(jié)果則是沒有一個(gè)人能享受到公共物品或服務(wù)的好處。對(duì)于導(dǎo)致“公地悲劇”的根本原因，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為是邊際私人成本與邊際社會(huì)成本的背離，個(gè)人在決策時(shí)只考慮個(gè)人的邊際成本或等于個(gè)人的邊際成本，也就是所謂的外部性，最終造成了“公地悲劇”；而以科斯為代表的新制度學(xué)派則認(rèn)為公地悲劇的發(fā)生源于公共產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)缺位、歸屬不清或缺乏制度性的產(chǎn)權(quán)安排。
　　
　　如何解決公共資源的“公地悲劇”的命運(yùn)，正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)“庇古稅”理論提出處理外部性問題應(yīng)引入政府的力量，根據(jù)外部經(jīng)濟(jì)或外部不經(jīng)濟(jì)，分別對(duì)資源利用主體采用課稅、懲罰或者是優(yōu)惠政策、資金扶持等辦法；科斯定理則表明當(dāng)處理外部不經(jīng)濟(jì)時(shí)，市場或企業(yè)并不是無能無力的，明晰產(chǎn)權(quán)、借助市場交易也是解決外部不經(jīng)濟(jì)的一種方式。尤其重要的是在交易費(fèi)用大于零的情況下，為資源配置選擇一項(xiàng)合適的產(chǎn)權(quán)制度，是提高社會(huì)總效率的關(guān)鍵所在。因?yàn)橹灰a(chǎn)權(quán)界定清晰，交易各方就會(huì)力求降低交易費(fèi)用，使資源使用到產(chǎn)出最大或成本最低的地方，達(dá)到資源資源的最優(yōu)配置。可見，經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論告訴我們，要想實(shí)現(xiàn)水資源的最優(yōu)配置，效益最大化，促進(jìn)水資源的節(jié)約，必須采取政府調(diào)控與市場引導(dǎo)兩種手段，完善激勵(lì)或約束政府管理和市場引導(dǎo)的兩種制度設(shè)計(jì)。
　　
　?。ǘ┥鷳B(tài)學(xué)的理論基礎(chǔ)
　　
　　生態(tài)學(xué)理論尤其是生態(tài)系統(tǒng)理論對(duì)環(huán)境資源法律制度影響最大。迄今為止，國外生態(tài)學(xué)主要經(jīng)歷了以個(gè)體生物為研究對(duì)象的第一階段、以種群為研究對(duì)象的第二階段和以生態(tài)系統(tǒng)為研究對(duì)象的第三階段。生態(tài)系統(tǒng)是人類迄今為止發(fā)現(xiàn)的最為復(fù)雜的系統(tǒng)之一，有學(xué)者認(rèn)為，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理論將對(duì)環(huán)境法律制度的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理目前還沒有統(tǒng)一的概念，有學(xué)者借鑒國外和國際上關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)管理的理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出“綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然(包括環(huán)境、資源和生物等)的需要和價(jià)值，綜合采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，綜合運(yùn)用行政的、市場的和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，來解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和環(huán)境的多元惠益，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處。”[2]
　　
　　2000年《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第五次會(huì)議通過的第V/6號(hào)決定《生態(tài)系統(tǒng)方式》提出了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的12項(xiàng)原則，對(duì)節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度的制定具有指導(dǎo)意義，比如第4項(xiàng)原則規(guī)定考慮到管理帶來的潛在收益，通常需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來理解和管理生態(tài)系統(tǒng)；第6項(xiàng)原則規(guī)定生態(tài)系統(tǒng)的管理必須以其自然功能為界限；第7項(xiàng)原則規(guī)定應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)空范圍實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)方式；第8條規(guī)定認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)程的特點(diǎn)是時(shí)限的變化性和效應(yīng)的滯后性，應(yīng)從長遠(yuǎn)制定生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)；第11條規(guī)定生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該考慮
　　
　　各種形式的有關(guān)信息，包括科學(xué)知識(shí)、土著民和當(dāng)?shù)厝说闹R(shí)、創(chuàng)新的和習(xí)慣；第12項(xiàng)原則規(guī)定生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該要求所有相關(guān)的社會(huì)部門和科學(xué)部門參與。
　　
　?。ㄈ┓▽W(xué)理論基礎(chǔ)
　　
　　根據(jù)法律理論的要求，農(nóng)業(yè)法律制度首先必須具有完備的法律制度構(gòu)成要素，包括法律規(guī)則、規(guī)則的運(yùn)行機(jī)制與制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)等基本內(nèi)容，以保證法律制度內(nèi)在的完整性，其次，節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度要保持法律制度的制度、執(zhí)行、適用、遵守、監(jiān)督及保證機(jī)制的系統(tǒng)性，不同的法律制度之間保持銜接的流暢、配合的完善，共同滿足建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)的制度需求，再次，節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度的價(jià)值取向上首要的是突出秩序價(jià)值，規(guī)定人們在水資源利用、節(jié)約過程中權(quán)利、義務(wù)，維護(hù)水資源利用、節(jié)約過程中正常的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序，其次要力圖以較少的水資源消耗取得農(nóng)業(yè)較快的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)制度的效益價(jià)值，最后，節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度也要體現(xiàn)和貫徹公平、正義等基本的法律價(jià)值。
　　
　　三、完善我國節(jié)水型農(nóng)業(yè)法律制度的建議
　　
　?。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃法律制度
　　
　　農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃是以整體性的觀點(diǎn)，采用生態(tài)系統(tǒng)論的方法，對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的利用、保護(hù)、節(jié)約以及農(nóng)業(yè)灌溉用水等，在一定時(shí)期內(nèi)做出總體安排，以便達(dá)到預(yù)定的水資源節(jié)約和農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展的目標(biāo)。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，水資源體系的復(fù)雜性和水資源利用活動(dòng)的多樣性，制定出合理而權(quán)威的農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃非常重要。
　　
　　完善我國的農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃制度，首先應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃的法律地位。在我國，“規(guī)劃規(guī)劃，圖上畫畫，墻上掛掛”的現(xiàn)象大量存在，很多規(guī)劃制度未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的，其根本原因就是規(guī)劃制度沒有被確立為基本法律制度的地位，沒能發(fā)揮“基本依據(jù)”的作用。因此，應(yīng)該提高農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃的法律地位，尤其要明確與農(nóng)業(yè)水資源相關(guān)的行政管理活動(dòng)和行為必須遵守農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃的規(guī)定，并明確規(guī)定相關(guān)行政主體違反農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃的具體內(nèi)容所應(yīng)承擔(dān)的具體的行政法律責(zé)任。其次，提高農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃的科學(xué)性。農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃的制定是一項(xiàng)對(duì)科學(xué)技術(shù)要求很高的活動(dòng)，需要進(jìn)行水資源數(shù)量、質(zhì)量的評(píng)價(jià)、農(nóng)業(yè)水資源供求的預(yù)測和評(píng)價(jià)、水資源承載力研究、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和民俗民風(fēng)的研究等復(fù)雜的活動(dòng)。因此為保證規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性，應(yīng)保證和不斷提高規(guī)劃制定組成員的學(xué)術(shù)水平和能力、成員組成的科學(xué)性以及先進(jìn)的設(shè)備、技術(shù)和資金的支持水平。再次，明確農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃的具體內(nèi)容。農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃是以農(nóng)業(yè)水資源為核心的，在水資源綜合規(guī)劃和水資源流域規(guī)劃基礎(chǔ)上制定的專門規(guī)劃。農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃首先應(yīng)以地理環(huán)境和生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，基本內(nèi)容應(yīng)包括農(nóng)業(yè)水資源量的節(jié)約和質(zhì)的規(guī)定，農(nóng)業(yè)灌溉方式的發(fā)展和水資源節(jié)約的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的前途和水資源節(jié)約的潛力，灌溉設(shè)施、水利工程的規(guī)劃、農(nóng)業(yè)水資源節(jié)約與農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)的互動(dòng)，規(guī)劃執(zhí)行的有效組織機(jī)構(gòu)和法律保障措施，農(nóng)業(yè)水資源規(guī)劃的法律效力，以及與其他整個(gè)規(guī)劃制度之間的銜接和聯(lián)系等。
　　
　?。ǘ┩晟妻r(nóng)業(yè)水權(quán)、水價(jià)制度和水權(quán)市場
　　
　　1、完善農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。我國法律上目前還沒明確規(guī)定水權(quán)的概念，根據(jù)民法上的物權(quán)法定原則，這是不利于水權(quán)制度的發(fā)展和完善的，因此我國應(yīng)首先在法律上明確規(guī)定水權(quán)的概念、性質(zhì)、種類以及具體的內(nèi)容。由于我國的水所有權(quán)統(tǒng)一由國家所有，因此這里研究的農(nóng)業(yè)水權(quán)是指農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)和收益權(quán)。在我國，尤其在一些落后的農(nóng)村地區(qū)，由于我國農(nóng)村的水利工程、設(shè)施等發(fā)展的不完備，對(duì)水權(quán)的分配和確定造成了很大的障礙，在此可以借鑒日本的做法。日本將水權(quán)分為慣行水權(quán)和許可水權(quán)。慣行水權(quán)也就是在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中形成的一種用水秩序，已得到了社會(huì)的承認(rèn)。日本逐漸的通過壩工建設(shè)、農(nóng)業(yè)取水設(shè)施的合并或廢棄，渠道改建等實(shí)現(xiàn)習(xí)慣水權(quán)向許可水權(quán)的轉(zhuǎn)化。其次，應(yīng)完善我國農(nóng)業(yè)水權(quán)的主體規(guī)定。法律規(guī)定我國農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，導(dǎo)致直接使用農(nóng)業(yè)水資源的廣大農(nóng)民個(gè)體處于主體地位的模糊和權(quán)利的淡化。因此我國應(yīng)實(shí)現(xiàn)水權(quán)主體的具體化，以農(nóng)戶為水權(quán)主體，并嘗試引進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等非政府組織作為農(nóng)戶個(gè)體的代表，或者是成立用水公司等經(jīng)營企業(yè)等作為農(nóng)業(yè)水權(quán)的主體。
　　
　　2、建立農(nóng)業(yè)水權(quán)市場。水權(quán)明晰為水市場建立的前提，而水市場的完備則是水權(quán)發(fā)揮作用的平臺(tái)和機(jī)制。通過市場機(jī)制作用下的水權(quán)買賣可以調(diào)配水資源從低效用地區(qū)流向高效用地區(qū)，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。在我國，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市人口的增加，水權(quán)面臨著由農(nóng)業(yè)水權(quán)向工業(yè)和生活水權(quán)的轉(zhuǎn)換。為了最大限度降低水權(quán)交易引起的外部性問題，必須完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓的評(píng)價(jià)、論證、核準(zhǔn)以及監(jiān)督等程序保障。此外，要保證農(nóng)業(yè)水權(quán)市場的規(guī)范、公平、有效的發(fā)展，必須對(duì)水資源總量和供需量有基本的掌握，必須有完善的記錄系統(tǒng)，保證水權(quán)交易信息及記錄的完整性、及時(shí)性、公開性，以確保水權(quán)交易的公平性。
　　
　　3、完善水價(jià)制度。水價(jià)的制定不僅應(yīng)考慮水資源的稀缺度、水資源總量、水資源的質(zhì)量、水資源的季節(jié)性，還應(yīng)考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。農(nóng)業(yè)用水量大，我國農(nóng)村收入水平又偏低，還有一些地區(qū)仍然處于貧困狀態(tài)，因此在城市中實(shí)行的水價(jià)制度并不能適用于農(nóng)村地區(qū)。國家應(yīng)對(duì)農(nóng)村水價(jià)采取傾斜政策，保證不給農(nóng)民帶來額外的負(fù)擔(dān)，不給農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)增長帶來負(fù)面影響。同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)制度輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等特殊傾斜政策。
　　
　?。ㄈ┩晟妻r(nóng)業(yè)水資源管理體制
　　
　　1、建立權(quán)責(zé)分明的資源管理體制。我國的水資源管理體制，一向遵循的是“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”原則，按照這種思想設(shè)置的管理體制，形成了“多龍治水”的格局。包括水利、環(huán)保、電力、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水產(chǎn)等部門在內(nèi)的多個(gè)部門都擁有對(duì)水資源的管理權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中造成了有利益搶著管、沒利益踢皮球的現(xiàn)象。因此有必要確立單一部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，明確管理主體的職責(zé)和違反職責(zé)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。另外，我國水資源管理采用流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但是如何協(xié)調(diào)流域管理和區(qū)域管理，權(quán)利如何劃分，責(zé)任如何承擔(dān)，法律都沒有明確規(guī)定，應(yīng)予以完善。
　　
　　2、建立農(nóng)戶參與的農(nóng)業(yè)水資源管理體制。農(nóng)戶參與管理是公眾參與原則在農(nóng)業(yè)水資源管理領(lǐng)域的體現(xiàn)。澳大利亞這方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。澳大利亞的的法規(guī)又能讓公眾覺得與自己的水事活動(dòng)息息相關(guān)，不是僅在違法遭受處罰時(shí)用于引用的條文。在《新南威爾士州水法》中，一個(gè)農(nóng)場主如要在自己的土地上修建一口水塘，必須上網(wǎng)查詢水法相關(guān)內(nèi)容，并計(jì)算允許修建水塘的大小，然后下載材料進(jìn)行申請(qǐng)。如果要申請(qǐng)相關(guān)水證，同樣需下載相關(guān)表格進(jìn)行申請(qǐng)。在這些過程中，給我們一個(gè)啟示，那就是政府制定的水管理法規(guī)服務(wù)性很強(qiáng)，在服務(wù)的同時(shí)達(dá)到了管理的目標(biāo)，無形中實(shí)現(xiàn)了政府管理職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換。[3]在澳大利亞政府水權(quán)管理的一些部門中，為給公眾參與提供平臺(tái)，設(shè)立社區(qū)咨詢委員會(huì)、農(nóng)民聯(lián)合會(huì)、民間團(tuán)體等民間機(jī)構(gòu)。
　　
　?。ㄋ模┩晟瓶萍即龠M(jìn)農(nóng)業(yè)水資源節(jié)約的法律制度
　　
　　在農(nóng)業(yè)用水領(lǐng)域，節(jié)水灌溉方式和節(jié)水技術(shù)以及農(nóng)業(yè)蓄水、輸水工程的防滲漏等措施，對(duì)提高農(nóng)業(yè)用水效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源的節(jié)約是較為有效的措施。為推廣節(jié)水技術(shù)和節(jié)水設(shè)備，應(yīng)建立一下法律制度：第一，節(jié)水農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持。美國是世界上灌溉技術(shù)最發(fā)達(dá)的國家之一，同時(shí)美國農(nóng)業(yè)灌溉工程的科研、設(shè)計(jì)等技術(shù)方面的費(fèi)用，全部由聯(lián)邦政府支付，灌溉工程建設(shè)費(fèi)用聯(lián)邦政府資助 50％，其余50％由地方政府支付或者使用由政府提供擔(dān)保的優(yōu)惠貸款，另外每年美國政府還向農(nóng)場主提供數(shù)億美元的資助，幫助農(nóng)場主發(fā)展農(nóng)業(yè)灌溉。我國的節(jié)水事業(yè)當(dāng)今仍是政府主導(dǎo)型的，政府應(yīng)通過財(cái)政投入促進(jìn)我國節(jié)水灌溉技術(shù)的科研、設(shè)計(jì)，節(jié)水灌溉設(shè)備的生產(chǎn)、使用與推廣。第二，通過稅收減免、貸款優(yōu)惠、政策便利等優(yōu)惠措施支持節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型灌溉技術(shù)的發(fā)展，促進(jìn)節(jié)水灌溉設(shè)備的推廣。
　　
　?。ㄎ澹┐龠M(jìn)水環(huán)境教育的法律制度
　　
　　實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約的最根本、最有效的方式就是全社會(huì)的每個(gè)人、每個(gè)集體都培養(yǎng)成節(jié)約用水的環(huán)境意識(shí)，為此，在日本東京，政府就建立了一整套節(jié)約用水的宣傳體系，通過新聞、廣播、報(bào)紙及專門編制的宣傳手冊，并組織參觀城市供水設(shè)施等活動(dòng)，教育群眾，還將節(jié)約用水內(nèi)容編入教學(xué)課本。農(nóng)村地區(qū)更好的繼承了我國勤儉節(jié)約的傳統(tǒng)美德，但是我國農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約意識(shí)卻很低，主要原因是農(nóng)民對(duì)水資源的稀缺性、節(jié)約用水的必要性、以及節(jié)約用水的具體途徑缺乏認(rèn)識(shí)。因此，我國應(yīng)建立起農(nóng)業(yè)水資源環(huán)境教育法律制度，通過建立適合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況、易于農(nóng)民接受和理解的一整套宣傳教育方式，逐步提高農(nóng)民的節(jié)約用水環(huán)境意識(shí)，建立水權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)民爭取和保護(hù)水權(quán)的意識(shí)，學(xué)會(huì)用法律手段保護(hù)自己的權(quán)利以及懂得如何在水權(quán)交易中獲利。農(nóng)業(yè)用水環(huán)境教育制度是農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度和監(jiān)督管理制度的保障和助推器。
 
【作者簡介】
許曼曼，女，環(huán)境法學(xué)碩士，西南政法大學(xué)研究生。

 【注釋】
[1]汪勁著. 環(huán)境法學(xué)[M]. 北京大學(xué)出版社. 2006年版. 197頁。
[2]蔡守秋. 論綜合生態(tài)系統(tǒng)管理[J]. 甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào). 2006年5月第86期。
[3]江西省水利廳赴澳大利亞培訓(xùn)團(tuán). 澳大利亞水資源管理及水權(quán)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]. 江西水利科技. 2008年3月第1期。