突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律問題的思考

發(fā)布日期：2003-10-28 文章來源：互聯(lián)網(wǎng)

　　日前，國務院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生應急條例》（以下簡稱《條例》），這一條例明確了政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的責任，系統(tǒng)地規(guī)定了應急機構的建立、預警、信息公開與處理等一系列行政措施，對指導我國今后可能出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了工作的指南，《條例》的規(guī)定是比較全面的，現(xiàn)我們將在工作中可能遇到的問題談一下我們的意見。

　　一。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范疇

　　我們認為《條例》囊括的突發(fā)公共衛(wèi)生事件范圍應當更加廣泛，《條例》第二條規(guī)定：本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情，群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。從這一規(guī)定我們可以看出《條例》未將地震、水災、核污染及其他災害事故的醫(yī)療問題包括進去。

　　大家知道傳染病、食物中毒、職業(yè)中毒需醫(yī)療急救，地震、水災及其他災害事故同樣需要醫(yī)療急救。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國防震減災法》中對醫(yī)療急救問題僅用一條一筆代過，其醫(yī)療應急措施的規(guī)定不具有操作性。衛(wèi)生部95年頒布的《災害事故醫(yī)療救援工作管理辦法》僅是一個部門規(guī)章，難以全面系統(tǒng)的規(guī)定突發(fā)事件救助工作及各部門的協(xié)調(diào)。事實上，不管是傳染病的防治，還是災害的救助，醫(yī)療衛(wèi)生工作在其中都占有重要的位置，因此《條例》規(guī)定的公共衛(wèi)生事件未將災害事故涵蓋進來是一個缺憾。

　　更進一步講，傳染病防治、自然災害等不僅需要醫(yī)療救助，還需公安、公交、交通、能源等各部門的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，有些突發(fā)事件特別是恐怖事件還有可能危及國家安全，所以我們認為《條例》不僅應涵蓋更多的需救助的事件，還應考慮其他突發(fā)災害的可能。因此，國家應將所有突發(fā)事件而不僅僅是突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法，以備不時之需。

　　二。預警制度規(guī)定欠缺

　　1、預警機構

　　《條例》規(guī)定“突發(fā)事件發(fā)生后，國務院設立全國突發(fā)事件應急處理指揮部，……”，“突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市政府成立地方突發(fā)事件應急處理指揮部……”，《條例》第十四條第二款規(guī)定：縣級以上各級人民政府衛(wèi)生行政主管部門，應當指定機構負責開展突發(fā)事件的日常監(jiān)測，并確保監(jiān)測與預警系統(tǒng)的正常運行。

　　從上述規(guī)定，我們可以看出公共衛(wèi)生事件的應急處理平時沒有常設機構，只有在事件發(fā)生后才成立指揮部，日常的監(jiān)測由縣級以上政府指定機構負責。問題在于各地方政府指定什么機構來負責日常監(jiān)控，是某級衛(wèi)生行政部門、還是某醫(yī)療機構或是某疾病控制中心？《條例》沒有統(tǒng)一規(guī)定。既然沒有統(tǒng)一規(guī)定會不會出現(xiàn)不同地區(qū)規(guī)定不同的機構負責日常監(jiān)測？若出現(xiàn)這種情況各監(jiān)測機構的協(xié)調(diào)就會出現(xiàn)問題。

　　從另一個角度講，正常情況下各級醫(yī)療機構和疾病控制中心是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最直接觀察者，但在特殊情況下普通百姓也可能并可以成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告人。尤其是地方政府隱瞞時，受害人、受害人家屬和普通百姓可以舉報，但向誰舉報、受理機構的名稱和電話如何讓百姓知曉？因此突發(fā)公共衛(wèi)生事件的日常監(jiān)測機構應全國統(tǒng)一，《條例》這方面的規(guī)定不夠詳盡且有可能出現(xiàn)不同地區(qū)由不同部門負責監(jiān)測的情況，這就更不利于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警、協(xié)調(diào)和處理，因此《條例》在這方面需進一步改進。

　　2、預警網(wǎng)絡

　　《條例》關于預警體制的建立也需進一步完善，從公共衛(wèi)生和流行病學的角度，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的監(jiān)測系統(tǒng)應以疾病防疫控制為主線醫(yī)療機構為補充的四級網(wǎng)絡，社區(qū)及各醫(yī)療機構是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的神經(jīng)末梢，區(qū)縣是關鍵，市級應擔負起主要責任，省自治區(qū)直轄市及國務院是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理決策者和指導者。這一網(wǎng)絡的建立是公共衛(wèi)生突發(fā)事件得以迅速控制的關鍵，《條例》只規(guī)定了事件發(fā)生后指揮部的分級建立和責職，卻未對日常監(jiān)測系統(tǒng)的建立做出規(guī)定。

　　3、預警反饋

　　《條例》規(guī)定了醫(yī)療機構及疾病監(jiān)測機構的報告義務，但在規(guī)定受政府的反饋機制時稍顯欠缺。

　　《條例》第二十二條規(guī)定：接到報告的地方人們政府，衛(wèi)生行政主管部門依照本條例報告的同時，應當立即組織力量對報告事項核實、確證，采取必要的控制措施，并及時報告調(diào)查情況。

　　“并及時報告調(diào)查情況”是向上級報告還是向下反饋，《條例》規(guī)定不夠明確。本次SARS流行之初，廣東省從2002年底就出現(xiàn)大面積的感染，廣大一線醫(yī)務工作者向有關部門反應后長期得不到疫情的方向性指導，最終導致疫情蔓延，因此我們認為報告制度不僅應包括向上的報告，還應包括對一線工作人員的信息反饋，而且這種信息反饋不應當是向社會公示的大眾信息，應當是有專業(yè)指導性的信息反饋。

　　三、醫(yī)療急救制度的規(guī)定欠缺

　　無可否認，在日常生活中，尤其在突發(fā)事件中政府的高效運轉無疑會起到很好的作用，但也不應否認良好的制度本身就可以高效地運轉，無需太多外力的介入。

　　本《條例》大量規(guī)定了政府部門的職責，但對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理過程中醫(yī)療急救問題規(guī)定卻較少。北京市這次SARS流行過程中出現(xiàn)了首診醫(yī)師負責制與定點醫(yī)院治療的矛盾，很多非定點、非專業(yè)醫(yī)院依首診醫(yī)師負責制收治病人后，由于不具備起碼的防護設施急需將病人轉出，但什么時間轉、怎么轉都無先例。在已收治SARS病人的醫(yī)院中，有的醫(yī)院建筑設施的布局根本不宜治療傳染病人，結果造成大面積的院內(nèi)交叉感染。《條例》在制訂時仍未考慮首診醫(yī)師負責制與?？漆t(yī)院收治這一矛盾，未列明轉診的時限、辦法等，十分令人遺憾。

　　特別需要指出的是，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中若發(fā)生了傳染病事件及時將病人轉診也是對其他病人權益的保障。本次SARS治療中非定點醫(yī)院中SARS病人不能及時轉走導致全市很多醫(yī)療機構無法正常工作，一些非SARS病人的疾病因此延誤了治療。從這一角度也說明了傳染性疾病發(fā)生后定點收治的必要性，以保證其他病人的權利《條例》。

　　其實這一問題在更深層次上是我國醫(yī)療體制問題，是醫(yī)療區(qū)域規(guī)劃設置不合理造成的。我國醫(yī)療體制存在很多問題，其中一個現(xiàn)象就是大醫(yī)院病人人滿為患而社區(qū)醫(yī)院醫(yī)療資源處于半閑置狀態(tài)。正常的醫(yī)療資源配置應呈金字塔式，病人求醫(yī)應首先到社區(qū)醫(yī)療服務部門，經(jīng)初步診療有進一步檢查治療必要時才由社區(qū)醫(yī)生將病人轉更高一級的醫(yī)療機構，這樣才能充分發(fā)揮各級醫(yī)療機構的職能，緩解二級以上醫(yī)院的壓力，保證醫(yī)療資源的合理配置。

　　如果我國醫(yī)療衛(wèi)生體制和區(qū)域配置合理的話，就不會出現(xiàn)大醫(yī)院全部都接診發(fā)熱病人，而普通病人無處求醫(yī)這種狀態(tài)，通過這次SARS事件，我們應當反思我們的醫(yī)療體制并加以逐步改善。

　　四。醫(yī)療授權問題

　　為了防止傳染病流行，醫(yī)療機構在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應被授予更大權限。若證實突發(fā)公共衛(wèi)生事件是傳染病，應允許醫(yī)療機構在病人死亡后查找家屬一定時間無果的情況下強行火化尸體。

　　本次SARS流行之初，表現(xiàn)了很強的家庭式傳播，有些患者死亡時其家屬也發(fā)病住院治療了。由于找不到家屬，尸體不能火化，增加了尸體存放的時間，不利于傳染的控制。

　　如果今后出現(xiàn)根本找不到家屬的情況是不是也堅持要家屬簽字這種手續(xù)呢？若這樣的話，交叉?zhèn)鞑サ暮蠊l來承擔？因此，我們認為如果突發(fā)公共衛(wèi)生事件是傳染病事件，應授權醫(yī)療機構在特殊情況下履行備案手續(xù)后強行火化尸體的權限。同樣的道理，死亡病人遺物的處理也應給醫(yī)院更大的授權。我們非常主張保護人、包括病人的各種權利，但傳染性疾病是一個特殊問題，患傳染病死亡的患者其遺物仍可能存留細菌或病毒，不予以處理就有可能造成新的疾病傳播，我們認為應授權醫(yī)院在查找家屬無果的情況下，登記病人物品后將經(jīng)濟價值不高的物品火化，貴重物品消毒后暫存。

　　在突發(fā)公共衛(wèi)生的傳染病事件中，如果某傳染性疾病病因不明，某死亡患者的解剖又具有十分重要的意義的話，應授權醫(yī)療機構有強行解剖的權利，當然這應當是在做了大量工作家屬仍不同意之后的最后手段。

　　五。資格準入規(guī)定欠缺

　　突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，廣大醫(yī)務人員積極救治病人，與此同時醫(yī)學科研人員則會開展相應的科研活動以協(xié)助一線醫(yī)務人員共同戰(zhàn)勝疾病。但是不是所有的科研機構都能開展菌種的取樣、血清的取得呢？若一些不具備條件和科研水平的科研人員在工作過程中過失造成菌種感染、丟失怎么辦？甚至有可能有人借科研之名取得菌種后惡意傳播怎么辦？如何從制度上防止這類事件的發(fā)生？

　　我們認為應建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件科研資格準入制度，即只有一定資格的科研機構才能對突發(fā)事件、特別是突發(fā)傳染病事件進行菌種取得、血清提取等工作。

　　這次SARS流行衛(wèi)生部規(guī)定只有國家三級實驗才可進行科研活動，但這一規(guī)定沒有落實到本《條例》中令人遺憾。

　　六。醫(yī)務人員權益保障欠缺

　　突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，醫(yī)務人員無疑處在工作的最前沿，這是其職責決定的，是應當?shù)摹５窃诠ぷ髦嗅t(yī)務人員的權益如何保障《條例》沒有明確規(guī)定：如醫(yī)務人員的安全保障、醫(yī)療防護措施的保障、休息的權利等。我們不能在治療傷痛的同時造成新的傷痛，這種社會成本的付出是值得思考的，也是應當避免的，本《條例》對此未做任何規(guī)定，是令人遺憾。

　　不僅如此，醫(yī)療機構的權益也不應忽視，因為醫(yī)院是相對獨立的經(jīng)濟實體，如果政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后征用大量的醫(yī)療用房，或臨時封閉醫(yī)院的其他并病房，那么醫(yī)院的收入會受到很大的影響，對醫(yī)院如何補償，何時允許醫(yī)院恢復正常，《條例》都沒有規(guī)定。

　　另外，這次SARS事件中，政府要求對所有SARS病人先治療后收費，甚至作掛帳處理。在這種情況下，醫(yī)療機構的經(jīng)費周轉發(fā)生了很大困難，補償機制又不很到位，社會捐款的分配又缺乏一定之規(guī)，因此醫(yī)療機構在為社會提供救助之后，自身陷入了困境。《條例》不解決這一問題，今后的突發(fā)公共衛(wèi)生事件又會導致一定的無序狀態(tài)。

　　總之《條例》的規(guī)定給了各級政府處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件一個指南，但《條例》應當解決的問題沒有解決也令人遺憾，希望有關部門對此加以重視，若有可能應做更進一步的修定使突發(fā)事件的處理更加有序化、法治化。

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