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 1 主要問題

    1.1 法律規(guī)范滯后

    《物權(quán)法》中對(duì)宅基地使用權(quán)做了規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記”?？梢钥闯?，《物權(quán)法》并未禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這和以前草案中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的規(guī)定形成鮮明對(duì)比，這一規(guī)定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地， 其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn))、第63條( 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè))的規(guī)定來看，又是明顯禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。同時(shí)國土資源部于2004年11月2日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》也重申了“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”的規(guī)定。而現(xiàn)實(shí)生活中宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻由來已久，在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還非常活躍。在合法流轉(zhuǎn)無法進(jìn)行的情況下， 農(nóng)村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數(shù)量日益增多。這充分說明當(dāng)前有關(guān)宅基地的法規(guī)政策已很難滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定，必定會(huì)引起各種糾紛，威脅著農(nóng)村的安定。由于宅基地流轉(zhuǎn)存在法律上的障礙，農(nóng)村大量的房產(chǎn)在私下進(jìn)行買賣，而房價(jià)中又隱含著土地的價(jià)值。就這樣，農(nóng)村宅基地市場流轉(zhuǎn)法律缺位，遭遇制度性障礙，被迫隱形交易，導(dǎo)致大量集體土地資產(chǎn)流失。同時(shí)，因缺乏法律保障，一方面宅基地私下流轉(zhuǎn)擾亂了土地市場的正常秩序，另一方面，宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，也增加了土地管理的難度，其矛盾隱患不言而喻。

    1.2 人均宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)

    《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”但由于基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，再加上采用的是無償、無期限的使用制度，從而造成農(nóng)村宅基地使用出現(xiàn)了許多問題，如：農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房、未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)任意在承包責(zé)任地上建房、建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地、一些鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)干部憑權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等。雖然國土資源部于 2004 年 11 月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，但該意見是以部門規(guī)章的形式公布的，法律效力較低。一方面，政府對(duì)農(nóng)村建房普遍缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，導(dǎo)致許多城市特別是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村人均宅基地普遍存在利用粗放、嚴(yán)重超標(biāo)和過剩閑置等問題；另一方面，受利潤的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)了集體和農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行“以地生財(cái)”的隱形交易，形成了地下宅基地市場。這充分說明我國對(duì)宅基地的認(rèn)識(shí)還不充分，同時(shí)也說明我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的農(nóng)村宅基地使用制度已不能適應(yīng)城市化、市場化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，農(nóng)村宅基地管理還比較落后，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的城鄉(xiāng)結(jié)合部，這種矛盾表現(xiàn)得尤為突出。

    1.3 交易糾紛不斷

    由于缺乏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)范，尤其是宅基地使用權(quán)的登記制度，實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓方與受讓方的權(quán)利義務(wù)不清，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的法律糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛不斷，交易安全得不到保障。當(dāng)前農(nóng)村宅基地糾紛中最多發(fā)的一種糾紛就是因出賣房屋而同時(shí)轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)引起的糾紛。一方面，當(dāng)有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補(bǔ)償時(shí)，由于缺乏宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的強(qiáng)制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請(qǐng)表和審批機(jī)關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門主張征地的補(bǔ)償費(fèi)用，糾紛便由此而生；另一方面，有時(shí)賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時(shí)勢力強(qiáng)大的村強(qiáng)行收回已被村民賣掉的宅基地，買方地財(cái)兩空。這些糾紛一旦起訴到法院，法院在調(diào)解無果的情況下，只能按法律規(guī)定來判， 對(duì)買方非常不利。由此更易導(dǎo)致矛盾激化，往往會(huì)釀成重大案件，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

    1.4 宅基地審批管理漏洞多

    宅基地使用審批環(huán)節(jié)，實(shí)踐中存在以下問題：第一，由于村干部或某些申請(qǐng)用地村民的暗箱操作導(dǎo)致的宅基地分配上的不公平。在一些地區(qū)，流傳這樣的說法：“一瓶酒四碟菜，愿在哪兒蓋在哪蓋，兩條煙堵住嘴，愿在哪兒壘在哪壘。”這兩句話形象地概括了農(nóng)村宅基地審批中村一級(jí)審查的混亂。第二，土地管理部門在宅基地審批過程中濫用職權(quán)、違反法定程序等嚴(yán)重。比如，亂收費(fèi)用，拖延不批，徇情濫批等等。第三，《土地管理法》第62條第2款規(guī)定：“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空地。”而實(shí)踐中，對(duì)于宅基地占地情況，土地管理部門在審批環(huán)節(jié)很少審查，因此導(dǎo)致宅基地占用自留地、耕地等現(xiàn)象的發(fā)生。

    1.5 市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重

    隨著我國經(jīng)濟(jì)和人口高速增長、城市化進(jìn)程加快，一些富裕起來的市郊農(nóng)民紛紛進(jìn)城購房，成為城市居民，他們留在農(nóng)村的宅基地受現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制，不能進(jìn)行公開合法的轉(zhuǎn)讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權(quán)收回進(jìn)行處置，閑置的宅基地?zé)o法復(fù)耕導(dǎo)致市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。“空心村”現(xiàn)象的存在，造成了有限土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，影響了農(nóng)村社區(qū)落后面貌的改善，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的一大障礙。

    2 對(duì)策

    2.1 加強(qiáng)立法，規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

    首先，要明確宅基地使用權(quán)取得的條件。只有農(nóng)村集體組織的成員才有權(quán)利申請(qǐng)宅基地，這是村民基于身份而享有的社員權(quán)，除此之外，其他任何人不得申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。其申請(qǐng)的條件：第一，申請(qǐng)主體只有以生活上的需要為理由才可以申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，其他原因不能申請(qǐng)；第二，申請(qǐng)主體在申請(qǐng)時(shí)客觀上不存在申請(qǐng)不被批準(zhǔn)的情形；第三，一戶只能申請(qǐng)一處宅基地，防止權(quán)利的濫用。