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宅基地使用與新農(nóng)村建設(shè)探討
www.yussrqz.com 2010-07-28 11:13

近年來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較快,村民生活水平有一定的提高,村民富裕起來之后就急于改善居住條件,因此在我國廣大的農(nóng)村,宅基地使用權(quán)與新農(nóng)村建設(shè)息息相關(guān)。宅基地是農(nóng)民的立身之本。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式,是指農(nóng)村村民為建造自有房屋對集體土地享有的占有、使用的權(quán)利,農(nóng)村宅基地使用權(quán)是與集體經(jīng)濟組織成員的資格聯(lián)系在一起,宅基地在一定程度上具有福利性質(zhì)和社會保障功能。
    一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在的問題
隨著農(nóng)村人口的不斷增加,造成農(nóng)村宅基地面積的逐年增大、擴張,而供給遠不能滿足當(dāng)前的需要。當(dāng)前,農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在許多突出的問題。主要表現(xiàn)在如下方面:
    (一)宅基地使用權(quán)的分配缺乏必要的制約。宅基地的審批劃撥權(quán)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及村干部所操縱,存在越權(quán)劃撥、以權(quán)謀私的現(xiàn)象。盡管《土地管理法》對宅基地的審批實行嚴格的審批制,即要經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核,并最終由縣級人民政府批準。這種嚴格審批制將權(quán)力完全集中在政府手中,目的在于加強政府對土地資源保護和利用的監(jiān)督管理。但實踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權(quán),在宅基地的審批劃撥過程中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部及村干部以權(quán)謀私、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象較為普遍,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部及村干部濫用職權(quán)、以權(quán)謀私,亂占房、多占地建房的現(xiàn)象明顯。這不僅干擾了國家對宅基地的正常管理,而且嚴重損害了農(nóng)民的利益。
    (二)宅基地的審批、管理缺乏規(guī)劃基礎(chǔ)。農(nóng)村建房無序,規(guī)劃不到位,村容村貌差。由于缺乏有效的合理規(guī)劃,村莊向外尤其是向交通便利的地方急劇擴張,首先呈“線型”擴張,即農(nóng)民建新房沿公路延伸;二是呈“塊狀”擴張,新建住宅不斷向村莊外擴張,村莊周圍新房林立,村中心破破爛爛,形成“空心”村。
    另外,亂圈亂占的問題也十分嚴重,擠占道路建房,擴建院墻,強占宅基地,村內(nèi)稍有空隙便你爭我奪,這些現(xiàn)象比較普遍。以筆者所在的縣級市為例,許多村莊都存在亂占地建廠房的現(xiàn)象。更為嚴重的是有的農(nóng)戶占用承包地建廠房或搞養(yǎng)殖,私自改變用途。農(nóng)村對土地的長期承包期限心里有了底,便將自己的住宅賣掉,然后在承包田中發(fā)展居住點,破壞承包用地。
    (三)法律規(guī)定的單一性和取得方式的多樣性相沖突。由于法律規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地,可以通過申請、批準的方式獲得。通過申請獲得宅基地固然是比較常見的一種方式,但是它并不是唯一的,《土地管理法》在作出這種劃一的規(guī)定時,并沒有仔細考慮農(nóng)民取得宅基地方式的多樣性。通過繼受的方式如通過房屋買賣、通過行使抵押權(quán)、因接受贈與或遺贈、通過繼承等方式獲得宅基地使用權(quán),造成一戶多處的現(xiàn)象,與《土地管理法》的規(guī)定相違背,即這房屋本來是基于合法的方式取得,合法的手段卻導(dǎo)致了“違背”的結(jié)果。
    (四)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律秩序欠缺?!锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定,農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),對宅基地的轉(zhuǎn)讓持否定態(tài)度。但法律并沒有禁止房屋的出租、出賣,包括繼承的情形,根據(jù)“地隨房走”的原則,實際上對于出賣、繼承的情形,宅基地使用權(quán)是發(fā)生了轉(zhuǎn)移的。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種客觀現(xiàn)實,但法律并沒有作出相應(yīng)的明確規(guī)定,導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序的混亂。對于事實上的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),立法有以下欠缺:其一,沒有必要的審批程序;其二,沒有必要的登記制度;其三,沒有必要的公示程序。農(nóng)民對屬于自己所有的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓無法通過外在的客觀方式知曉,自然也就無從監(jiān)督,對鄉(xiāng)級政府、村組負責(zé)人侵占土地轉(zhuǎn)讓收益的行為,無法有效地制止和請求法律救濟。此外,由于立法的欠缺,在實踐中規(guī)避法律的行為十分普遍,宅基地非法進入房地產(chǎn)市場的行為,更是嚴重干擾了我國的市場秩序。
    二、完善相關(guān)配套制度,促進新農(nóng)村建設(shè)
    由于法律對宅基地使用權(quán)的規(guī)定不夠明確,以及相關(guān)的配套法律規(guī)范不夠完善,作為人大及政府部門應(yīng)針對存在問題,積極完善法律法規(guī)及配套制度。
    (一)建立宅基地使用權(quán)的強制登記制度。宅基地使用權(quán)屬于不動產(chǎn)物權(quán),根據(jù)物權(quán)法基本原理,不動產(chǎn)物權(quán)的公示方式為登記,未經(jīng)登記不生效力或不得對抗善意第三人。在城市,居民的住房土地使用權(quán)實行強制登記制度,房屋的買賣未經(jīng)變更登記不生效。而在農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度欠缺。因此,為完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律制度,建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記制度已勢在必行。物權(quán)法已明確登記制度的效力,對取得宅基地使用權(quán)實行的是登記對抗主義,即取得宅基地使用權(quán)后應(yīng)進行登記,不登記不得對抗善意第三人,對于通過轉(zhuǎn)讓方式取得宅基地使用權(quán)的應(yīng)辦理變更登記,但是對于不登記的后果沒有規(guī)定,筆者認為,可以借鑒城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定來登記生效主義,即不登記不生效,宅基地使用權(quán)隨著房屋的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)移的,不經(jīng)有關(guān)部門的變更登記不產(chǎn)生宅基地使用權(quán)的變更。這樣可以使宅基地使用權(quán)人的權(quán)利得到明確,在宅基地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時,其過戶登記可以使流轉(zhuǎn)雙方的約定得到明確的界定,同時也保障了農(nóng)村房屋交易的安全及善意第三人的利益,有效地避免各種紛爭。
    (二)宅基地的取得應(yīng)改變“權(quán)利虛位”的現(xiàn)狀。在我國,包括宅基地在內(nèi)的土地法律制度是由單一的土地行政制度構(gòu)成的,在這種土地行政法律制度下,國家作為土地資源的管理者的地位得到了充分的體現(xiàn),集體農(nóng)民的所有者地位沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn),集體農(nóng)民處于“權(quán)利虛位”狀態(tài),建議立法應(yīng)賦予集體組織成員相應(yīng)的權(quán)利,對于申請及使用宅基地的,村民有權(quán)監(jiān)督、有權(quán)表決,以改變現(xiàn)在宅基地使用中的權(quán)利虛位狀態(tài),使集體真正能行使本該屬于自己的權(quán)利。
    (三)搞好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,實行跟蹤監(jiān)督制度。作為新農(nóng)村建設(shè),關(guān)鍵要搞好村鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃,其中必須將農(nóng)村的宅基地合理安排好,既要搞好新村的規(guī)劃,同時又要搞好舊村的拆遷改造。一要嚴格建房用地審批制度;二要嚴格到場勘查制度,申報宅基地時,村委會要派人到場放樁定樁、在建設(shè)中到場核查、竣工后到場驗收,無違規(guī)的則登記辦證,有違規(guī)情況的則監(jiān)察處理。
    (四)引入綜合配套機制,實現(xiàn)農(nóng)村建房規(guī)范化管理。一是農(nóng)村居民點管理與戶籍管理相結(jié)合。對于兩棲人口和進城長期居住人口在按政策“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后,應(yīng)逐步依法收回其原有的農(nóng)村宅基地。二是實行土地證年審制度。主要檢查持證人與宅基地使用人是否一制,土地用途、面積、位置與土地登記是否一致,用地有無違法行為等。

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